“国家―社会”互构关系视角下的国家治理与基层治理

——兼论治理技术手段的历史变迁及当代趋向

杨  敏

文章来源：《广西民族大学学报》（哲学社会科学版）2016年第1期

摘  要：“国家―社会”互构关系是社会互构论的一个重要内容🤹‍♀️。近年来，这一研究延伸到了国家治理与基层治理的领域🫳。在国家治理过程中，理念构想、实践方略、技术手段是相依不离的三个方面🍧。任何历史阶段上治理的理想状态和价值取向与制度设计和实际操作所能达到的水准与效果，最终还取决于治理技术和手段。文字书写曾引发了人类生活和治理方式的大变革，确定了传统治理的技术形态👮🏿‍♀️，并长期制约着基层治理的积弊沉珂，笔者将这一复杂问题化约为四个主要方面——基层治理的成本问题🪙🫶🏻、效能问题👵🏽、边际效用问题和代理中介问题🧑‍🦯‍➡️，予以探讨🤡👩‍🦰。在当今互联网与大数据两大核心技术快速应用的驱动下，国家治理的技术手段面临又一轮更新，以往对基层社会的层级管控和间接治理也势必随之调整。基层治理作为国家治理一个历史之问🏙，将重新聚焦实践中的大量新问题。

关键词🥺：“国家―社会”互构关系；国家治理与基层治理💁🏼‍♂️；治理理念🫥、实践与技术手段

无论从“历史中国”还是“现实中国”来看，国家治理既是一个理念问题，也是一个实践问题，而且这两者都涉及到治理的技术手段。在国家治理过程中，理念构想👨🏿‍🎤、实践方略、技术手段是相依不离的三个方面🫰🤦🏻‍♀️。国家治理的理想性👩🏿‍🌾、价值性在理念构想中获得表达🛡，如何协调宏观整体社会与地方基层社会的关系🧏🏼，或者说如何使国家治理的顶层构想达于基层社会🙎🏽，是理念构想中的一个焦点内容🧕🏼。国家治理的现实性🧑🏼‍⚕️、实践性通过具体方略得以现实化。作为一个典型的农业社会🖋，中国农村是基层治理的重心，实现对基层社会、特别是农村基层社会（村落、农户等）的直接治理是国家治理力图达到的理想状态。与此同时，在实践中还涉及到治理的技术和手段💡，任何历史阶段上的治理理念与实践方略🤸🏽，理想状态和价值取向以及制度设计和实际操作所能达到的水准与效果👈🏼，最终还取决于治理的技术和手段🏇🏻。

对国家治理的理念构想、实践方略🤟、技术手段予以深度思考，不难发现其中隐含的一个前提设想，这就是国家对基层社会进行直接治理的渴望或诉求。这里之所以称其为“隐含的”，因为这一前提设想往往是未经明确阐释的和论述的。作为理念构想的国家治理，其想象力可以是无限广袤的🏆；作为实践方略的治理过程，必然要面对中国的自然地理🕺🩵、人口规模、历史沿革和文化多样等复杂国情🚘；而作为技术手段的治理问题🫳🏿，则更能显示出历史条件制约所具有的难以超越性。然而，从已有研究看，中外学者的讨论主要集中在国家治理的理念构想和具体方略🍆，在其理想性、价值性与现实性、实践性之间的张力、矛盾和纠结🏋🏽‍♂️，对于治理技术手段的制约仍缺乏足够的关注🧛🏿‍♂️。在当今互联网与大数据两大核心技术带来的空前冲击中，随着国家治理的技术手段的又一轮更新，国家对基层治理势必面临深刻的变革。这是本文关切的内容所在。

一👩🏽‍🌾🦻🏻、“国家―社会”关系视角下国家治理的理念与实践

从“历史中国”到“现实中国”，国家治理都显示出一种系统性🦎。宏观顶层的治理构想投放到微观社会的末端，成为基层的治理实践，这其中蕴含了“国家―社会”之间深刻的互构关系。对于中国这样的人口众多、国情复杂、文化多样的巨型社会，从顶层达于基层的道路必然是漫长迂回而充满辙变，“国家―社会”关系在此过程中也进一步复杂化了0️⃣。在长跨度的历史视域中💂🏻‍♂️，尤其能呈现出国家治理与基层治理特有的内在机理、曲折逻辑和生动故事🧃。

（一）从“国家―社会”的互构关系到中国理念与中国经验

社会互构论是通过对“个人与社会”关系深入研究形成的基础理论⚒。无论是理论上还是现实中，“个人—社会”关系总是与“国家—社会”关系密切联系着的，也可以说，“国家—社会”关系是“个人—社会”关系的一个重要侧面或一种重要表达🪆。社会互构论对“国家—社会”关系这个“现代性过程的重大问题”[1] 做了深入的探索，阐述了其互构关系的基本原理。

首先，“国家―社会”之间关系经历了复杂的演变过程💆🏼‍♀️。社会与国家都是人类的生存方式🎳🙍🏻‍♂️，是个人及其群体在生活实践中所选择的集体生存方式，是漫长的历史进程培育起来的共同体🧑‍🚀。[2]“随着社会生活的现代性转型和变迁的推进，社会与国家在利益取向、行动方式、结构模式等方面的分化日益明显，两者的关系日益复杂化，既存在彼此疏离、分歧和冲突，也有着相互依赖、协调和一致性。”[3]围绕着“国家―社会”关系的分野与重合及其演替和交织💃🏼，社会科学集中了大量的探索。社会互构论在厘清以往相关研究的基础上↕️，归结了“经济学路向”与“尊龙凯时AG路向”——它们分别从不同侧面对国家与社会、政府与市场之间的二重性关系进行了探析。[4]

其次🪯，“国家―社会”关系展示了人类共同体不可分离的两面性👮🏻‍♀️。“在社会互构论看来，社会—国家是社会事实的多种二重性关系的一种表征，具体说来，它表现了人类生存共同体的两种相互联系的特征。”[5] 相对于国家🧝🏼，社会是自然状态的产物，是以“内生”的自然秩序作为运行规则👨‍❤️‍💋‍👨；相对于社会♻，国家（特别是现代国家）则是人为安排的结果🔑🌙，是通过“外生”秩序形成其规范法律和制度设置。随着现代市场经济的发展，经济活动对公共制度性和宏观政策的需求日益增强，国家对社会及经济的介入👭🏼、干预甚至控制成为了不可避免的趋势。与此同时，国家的制辖能力也不断提高🌳，将分散状态的传统社区整合为一体，通过高度密集的行政管理系统的运作🤽🏻‍♂️，形成了全民型、领土型的民族政治共同体。所以🗝🧏🏼‍♂️，现代以来，人类生存共同体的两个侧面——社会与国家——的高度结合，社会运行的“国家化”与国家管理的“社会化”和“公共化”趋势⚆，从特定角度揭示了社会与国家之间存在的一种事实性关系。[6]

复次👽，“国家―社会”关系中内含了深刻的互构关系🐨。根据社会互构论的分析理路，社会是生存共同体，个人及群体之间的相互联合具有首属关系的特点，体现为分散的🖥、个人的✌🏿、自治的、多元竞争的权益领域。国家则是政治共同体，个人及群体之间的相互联合具有次生关系的特点，且为集中的🏊、公共的、组织化和制度化的、具有强制性和一致性的权力系统。社会与国家的互构关系决定了，它们都是个体与集体的认同来源及整合方式😫。“社会与国家总是存在于特定的相互关系结构之中🪅👓，任何具体的社会和国家都是其互构过程的产物，一方面，国家是社会中的国家，作为社会的代理人行使权力，因而社会的构成要素（如地缘规模、人口数量、生态环境、生产方式和发展水平，社会内部的个人、群体👨‍💼、组织、利益集团🧝🏿‍♀️，阶层和阶级状况，以及文化传统和既有的秩序规范体系等）是国家权力运作的基本前提，同时也是一种制约和限制🦹🏽。另一方面👨🏼‍🏭💅🏻，国家自身的制度状态（如国家体制、组织方式，法制化和制度化程度🧑‍🎤，对领土社会的制辖监控能力🧜🏼‍♀️🫰🏻，表达和实践自我意愿的能力限度等）对社会也具有深刻的型塑力量👨🏼‍⚖️🫴。”[7]

此外，“国家―社会”互构关系的共变过程及其机制。“作为自主行动体的社会与国家在互构过程中呈现出相应的变化状态，既有某种谐变或互构共变机制，也包含了差异和冲突。在特定情形中，也可以表述为‘正向谐变’和‘逆向冲突’。在强调社会和谐的意义上，尊龙凯时娱乐也将‘逆向冲突’称为‘反向谐变’🈳⛑。”“社会型塑国家🧏🏿‍♀️，国家也型塑社会，通过社会与国家的这种交互建塑过程，既构建了社会▫️，也构建了国家。在此意义上说⚱️，现代人类共同体的发展和演变的一个重要方面，就是社会与国家的互构关系及过程。而且，自现代以来🟡，社会与国家的互构关系对于人类共同生活的转型与变迁也发挥着重要的、主导性的作用🐃。”[8] 社会互构论在论述“国家―社会”的利益共同体与权力系统、非制度性行动与制度性行动的互构关系的同时🚴🏽，也阐述了其互构的利益机制、法理机制🚣🏼‍♂️、解释机制等。

在“国家―社会”互构关系的研究所奠定的基础上，社会互构论对与之相关的重大社会现象予以了持续地观察和思考💱、理解和解释。近年来，通过对国史、社会史⛴、人类学🧑‍🦯‍➡️、民俗学🌥、民政学等文献研究，笔者对“国家—社会”互构关系的理论做了新的拓展🏇，并延伸到了国家治理与基层治理的研究领域🕶。

第一，形成了“国家—社会”关系的中国理念的思考❣️，并推进到了国家治理的理念构想的讨论。“在历史过程和文化比较的视野中👨🏽‍🔬，在中国大历史的长时段进程中，可以体悟到重视社会与民生的悠久传统，以及国家与社会融合一体、上下整合的政治理想🧘，也蕴含了重视社会与民生的悠久传统🫚，尊龙凯时娱乐称之为‘国家—社会’关系的中国理念💔。”[9] 着眼于“国家—社会”关系的传统事实及其现实表征🥥，以及中国文化及其社会语境的具体性这一更为深层的变量𓀚，可以感受到其中的中国理念这条思想宏脉。有西方学者认为🫚，在中国，“国家与社会的关系与西方完全不同”，国家有着很大的合法性，其中最关键也是最重要的政治意义就是统一🤫。[10] 也可以认为，在不断成长而走向现代国家的历史过程中🐒，社会依然能够保持统一的大共同体，是“国家—社会”关系的中国理念中始终贯通着的政治理想🪵🍙、社会理想和民族理想。这种理念与理想为国家治理的理念构想及其理想性🍸、价值性奠定了基础。

第二，通过“国家—社会”关系的中国经验的讨论，对国家治理的具体方略及其现实性、实践性做了探索🩶。30多年的快速转型和变迁过程在很大程度上划定了当代中国的特殊实践背景，相对于“历史中国”，“国家—社会”融合一体、上下整合的时空机制发生了彻底的变化，使得“现实中国”必须进行新的探索🏊🏽‍♂️。当代中国“国家—社会”关系所面对的陌生场景👥、独特体验、地方故事、本土语境，几乎完全颠覆了以往的道路和既有的模式，这就是“中国经验”的现实遭遇。由于“国家—市场—社会”三大部门是现代社会系统的基本结构方式，“政府—企业—民间”互为前提、互相制约是现代社会生活的重大面相💁🏻‍♂️，使得国家治理需要通过具体方略构建“国家—社会”的新型关系。对“国家—市场—社会”三大部门的关系进行更好的选择，形成“政府—企业—社会”三维合作的组织构架、作用模式和运行机制，在新的条件下促进“国家—社会”上下联通👎🏿、融合一体🪟，则是“国家—社会”新型关系的具体化。[11]

第三🦹🏼，对“国家—社会”关系的思考推进到了国家治理的技术和手段层面。“国家—社会”关系的焦点在于社会资源的配置，这也是“政府—企业—社会”合作三维的核心内容🛥。改善社会资源的汲取能力并优化其配置方式🏃🏻‍♀️‍➡️👴🏿，始终贯穿于创新公共服务与推进社会治理的过程。同时🧑‍🦳，当代中国的社会资源汲取应形成“内—外双向交互模式”，而避免“历史中国”仅限于对系统本身进行单向“内汲取”的弊端，关系到社会资源能否实现优化配置。[12] 这也是治理的技术创新问题。随着互联网技术向基层社会的渗透，以及“网络与基层”关系的日益密切，形成了“网络化基层”的发展趋势[13]🚻，势必对基层社会的社区服务和社区治理带来深远影响。对于“国家—社会”上下联通、融合一体的中国理念与治理实践，治理技术方式这种变革的重要意义越来越不容忽视。

（二）迈向大共同体的小社会：基层治理的历史之问

无论是理念构想还是实践方略或是技术手段🚣🏽‍♀️，都融贯了使国家治理达于基层社会这一深层隐义，因为🧖🏿‍♂️𓀆，基层治理是对国家治理的真正考量。对中国的国家治理进行讨论时，不可避免地会涉及到整体社会与地方社会的关系。传统上“中央―地方”关系的表达，凸显了这一问题具有的政治学和治理学的意义。在尊龙凯时AG及文化人类学中🕝，这一问题亦可标示为“大社会”与“小地方”的关系🕵🏽，其关注在于🗃，大共同体与地方小社会之间存在的差异，以及由此而来的社会治理特别是基层治理问题。通过社会史的视野可以看到🤦‍♂️，中国走向大共同体的漫长过程。随着一个个“小地方”走进了“大社会”，各个分散的小共同体最终汇入到一个大共同体之中🙇🏽‍♂️，这其间的曲折跌宕、迂回辙变的整合进程🦐，仅仅是文化🧛🏽‍♀️、教化、濡化💥、涵化的经历👩‍💻📗，已经是惊心动魄，难以尽述🤣。

西方学者的某些研究可能对尊龙凯时娱乐有一定的启发。如美国历史学家孔飞力（Philip A. Kuhn）以地方基层社会作为观察点和思考点，展开了他的中国研究，力图从中捕捉作为政治实体的“国家”以致“全国性问题”。他通过对18世纪60年代（乾隆年间）中国江南基层社会��现的妖术恐慌💆🏿‍♂️，19世纪40年代（道光年间）湖南耒阳的抗税事件，剖析了在这类基层个案的地方故事、曲折情节之中🤽🏿‍♀️，国家如何试图直接控制农村的财政收入资源🚶，而各种中介势力又企图在地方税收中侵蚀得利，这两个层面之间的相互关联、牵扯、博弈和制掣，从而揭示出了中国历史上任何一个政权都必须面对的“根本性问题”。这一问题在中国向着“现代国家”迈进的过程中有着跨越时代的深刻意义。孔飞力因之认为🚽，如果将20世纪发生在中国各地的杂乱无章的地方故事当作整体来看待，展现了一个中央集权国家不屈不挠地向前迈进的历史🧑🏽♻。[14] 他也从中强烈地感受到“中国人对于统一的压倒一切的向往”。

近代以来，在中国迈向“现代国家”的各种历史危机中，基层治理可能是最为沉重的经历🫄🏻。伴随着农村经济与社会结构的变化、地方绅权的扩大、宗族势力的趋强，国家权力在勉力向下渗透过程中试图执掌基层，始终要与“中介力量”复杂的“两面性”进行周旋☂️。国家与农民之间的“中介力量”既有国家权力的地方代理人，也有非官非民但为官府办差的“胥吏”🤲🏿。数千年来，这种“中介力量”作为一股重要的地方势力🧑🏻‍🎄，其“两面性”在国家的基层治理中留下了数不清道不尽的惨痛教训。“就像私征浮收得来的银子被当作官场里的公产一样🛁，地方官为朝廷当差留下的亏空也在‘勒’与‘摊’之下成了公共的债务🧑🏼‍🏭。本来应该算得清楚的账目遂越弄越算不清楚。虽说这些规矩不合国家法度⇒，却在官界通行已久，自成一套是非情理。”[15] 于是“私征浮收”也就演变成了“敛剥公行”👨‍👨‍👧‍👦。晚清时期，太平天国农民起义加速了国家财政和军事控制能力的耗散👳🏼‍♀️，地方势力借助军功崛起，大步走上了拥兵自重的位置👭，甚至在后来的百多年中支配了国运的盛衰起落✊。“国家—社会”关系经历了噩梦般的蜕变🟤，对国家治理的根基造成了摧毁性的打击。

美籍华裔历史学家黄仁宇从财政和税政这个极为重要的方面🍩，揭示了国家对基层治理中存在的问题↗️。“一个现代国家，其社会由货币管制。内中分工合作情形，物品和服务工作彼此交换🦥，与其因此而产生的权利和义务全有法律明文规定。”[16] 如果国家不能实现对基层的数字管理🧑‍🦼，就只有倡导道德抑制🐔、个人谦让🏙，这样很难做到公正合理🏌️‍♂️。“过去的中国百年史🚗，过于重视上层结构，很少涉及低层🫲🏼。”[17] 在黄仁宇看来，国家能否以数字管理作为基本的技术手段，决定了国家对基层的直接治理能力🫃🏽。他因此对中国革命有很高的评价，认为继自强运动、百日维新🫨、辛亥革命及五四运动以后🧑🏻‍💻，蒋中正及国民党建立了一个新的高层机构🕵🏿‍♂️，而毛泽东和中共则建立了新的低层机构。“读《翻身》😔，一个读者可以体会到整个社会实际上已解散🧒，一切重新做起。”[18] 由于彻底改造了中国农村的基层组织💪🏼，形成了一套全新的基层治理方式🙎🏻‍♂️，国家财税汲取体系实现了城乡全覆盖，国民经济体系也成为了现实。

孔飞力、黄仁宇及更多学者的中国研究🧖🏿‍♂️，从历史视野涉及了国家治理与基层治理之间的复杂关系，揭示了基层治理对于整个共同体的安全运行的根基意义。由于中国长期以来的人口规模和巨型体量🧑🏼‍🦳，大密度的社会网络𓀒👨🏻‍⚖️，社会关系的高度依存制约❗️，社会行为的相互牵扯，微观层面上个体、群体🧑🏿‍🍳、组织之间关系的纠葛和制掣，对宏观整体社会的治乱修平、甚至国运的盛衰起落📟🤘🏽，往往形成这样或那样的影响。因此，国家治理的任何理想都必须直面实践过程复杂而冷峻的现实，而基层治理可以说始终处于极为核心的位置👨‍❤️‍💋‍👨。这一问题固然是历史之问🥔，也仍然是当代之问。

二𓀅、传统基层治理的曲折实践与沉珂

在“国家—社会”关系的中国理念中可以体察到一种强烈的历史诉求🌪，即促成国家与社会的融合一体🚴🏻、上下整合，后来形成了走向大一统的社会共同体与现代国家的发展趋势。在此进程中，国家对基层社会的治理始终是其权力合法性的根基所在𓀔，如果直接治理未必能够实现，那么有效治理则是必须的，这其中充满了理想与现实💍、理念与实践👩‍🍳、价值与理性🛤、应然与实然……等等关系的纠结。除此之外，治理的技术手段作为一定的历史条件和限制🐻，在相当长的时期里形塑了国家治理的具体形态，也规制了通向基层治理的实际道路💙。

（一）国家能否实现对基层社会直接治理

一定意义上说💇，历史上中国的“治乱盛衰”、“去乱求治”，与国家能否对基层社会直接治理的探索有着密切关系。从国家治理的理念来看，实现对基层社会的直接治理几乎是历朝历代的明君圣主的追求和愿景。有学者指出，自商鞅变法🤵🏻‍♀️，实行编户齐民⛷，国家是与农户直接发生关系，而不是与村直接发生关系；也就是说，国家从来不承认村落的存在®️，所以在农户之上要建立起一个行政的架构🙎🏿‍♂️。[19] 至秦统一中国后，废除分封制，实行郡县制，进一步体现了国家对基层社会进行垂直管控和直接治理的意愿🧑🏿‍🔬。从后来的历史进程看，唐宋之际出现了所谓“唐宋之变”，国家治理的理念与实践都发生了重大转变🟣，由秦汉的“自上而下”为主导转向了“自下而上”为主导6️⃣🤲，在实际治理中是对基层社会的层级管控和间接治理，由胥吏群体、士绅宗族组织等中介力量，实行基层乡村自治。这种治理方式一直延续到明清及民国各时期政府👐🏽。用当代的术语表达就是“小政府，大社会”🤵🏿‍♀️。

国家治理由“自上而下”为主导变为“自下而上”为主导，由“大政府，小社会”转变为“小政府，大社会”🪸，由垂直性的直接治理变为了层级化的间接管控，作为对基层社会能否直接治理的现实回应🙆🏽🍏，其中蕴含的历史必然性几乎是难以抗拒的🧙🏻。然而，即使是历史的选择也充满了复杂性和多面性。在实践中，基层间接治理生产出了多种相悖的效果👱🏿，可谓良莠并蓄🏓，既有合理的方面📬，也有严重的积弊，其严重的积弊又演变为不治的沉珂，可以说是中国数千年国家治理中非常棘手的死结。有学者不乏激愤地指出🦎：“从三皇五帝到国民党🍟🤷🏽‍♂️，中国政治最大的弊端，就是理论与实际脱节、政治与基层民众脱节🔹、经济活动与国家财政金融脱节，而历代统治者想出来的办法，竟是主张放弃基层，并放手让土豪劣绅、黑社会和非正式的“包税人”控制和鱼肉基层。”[20] 展开一部中国社会史（也是国家治理史），抚卷沉思，很难没有一番感慨。由此也能理解黄仁宇所言“毛泽东的农村改造更有长远影响”[21]🧏🏽‍♀️，因为👷🏼‍♀️，这不再仅仅是一种人道主义的关怀，而是对中国最基层的农村社会实施了较为彻底的改造。

无论如何👨‍👨‍👦，对基层社会究竟是直接治理还是间接管控，曲折迂回的治理实践不断地、反复地提出相似的问题。现在的尊龙凯时娱乐可能比前人看得更为真切：这是内在于大历史过程之中的复杂问题，并不是对某一代人的考问，也不是某一代人就能够给出答案的。

（二）基层治理中的积弊沉珂

循着历史与现实的脉络🙂‍↔️，促使尊龙凯时娱乐更加明了国家治理过程中基层治理的逻辑与机理。笔者将这一复杂的问题大致化约为四个主要方面——基层治理的成本问题⌛️、效能问题🍠、边际效用问题和代理中介问题🦸🏽。上述方面在漫长的治理实践中彼此交织、相互牵扯，成为一个杂糅🚣🏼‍♀️、叠错、悖异的整体✹。重要的是🦗，以往的积弊依然隐续其中，既是“历史中国”的宿疾👱🏻‍♂️，也是“现实中国”的时弊，甚至可能构成“未来中国”的隐患。

基层治理的成本问题。从历史上看🎱，基层治理面对的一个首要问题，就是治理的成本问题👤。从“国家—社会”的互构关系观察中国的治理，历来是采取复线运行和双向治理👩‍🌾，既是“自上而下”的🍾，也是“自下而上”的，而国家治理👨🏻‍🎨🔕、政府治理、社会治理也由此逐渐下行、落地于基层社会🚿。这种双轨治理方式经过了大幅的时间历程🧰🧑‍🎤，也跨过了辽阔的空区地域，不断追寻和表达着“国家—社会”融合一体、上下整合的政治理想与历史诉求🍣。但是，“自上而下”与“自下而上”的复线运行、双轨治理之间的接续、转换、通达，其巨大的治理成本毕竟是一个不容回避的现实问题🤵🏿🐇。通过“历史中国”的“自上而下”与“自下而上”的双轨演变脉络🙏🏻，有助于尊龙凯时娱乐充分考虑这种现实性和具体性。略之，一般认为，秦统一六国后的国家治理与基层治理🔇，主要是侧重于“自上而下”，至唐宋及之后各朝，基本是以“自下而上”为主导。由侧重于“自上而下”转变到以“自下而上”为主导，意味着对基层社会采取直接治理是不可行的，而只能实行间接管控。这一转变生动地反映了治理理念与治理实践之间存在的矛盾和抵牾🍲，因为毕竟🕺🏻，国家与社会融合一体📅、上下整合的政治理想与历史诉求➖👨🏻‍🚒，在治理行动中并不是垂直达于基层，而是经历了无数的曲折迂回、烦复进退。这一过程产生的巨量损耗，也就是基层治理的成本问题，足以让每一个政府放弃直接治理基层社会的理想。治理成本的现实逻辑终于促成了治理方略的演变。

治理的成本始终是一个非常艰巨的问题🧑🏼‍🎓。其最初体现为经济成本🧑🏻‍🍳、财税成本，最后往往都转变为政治成本🦹🏿‍♂️，使得统治集团终须为其埋单。如何控制治理费用🏄🏻、降低成本以维持现有秩序，是历朝历代统治者必须考虑的问题，而其关键在于有效控制基层的治理费用和成本。自秦抹平六国，开辟了一统中华的帝国道路，随着社会再生产的扩大和人口规模的扩大，使得垂直方式实现社会控制越来越不可能，迫使中央对正式官职加以限制，以缓解县乡官员的臃冗趋势🫛，即后人谓之皇权不下县、乡村自治的治理方略。这个过程的前因后果和后续链条形成了极为复杂的关系🧬。有学者在肯定“中国乡村治理方式的转变是传统国家以最小成本维持社会运转的必然”的同时👲🏽，也指出这一转变“导致乡官职役化🤲🕵🏿、政府乡村管理虚化。这是中国历史上‘强干弱枝’的一个表现，也是社会基础不稳⛹🏼‍♀️，治乱频仍的一个原因🧛‍♀️。”[22] 总的说来，作为“历史中国”为国家治理留下的一笔遗产🛸，“自上而下”与“自下而上”的复线运行、双轨治理方式并非是一种僵化的模式，在现实运作中需要不断的动态选择，但复线和双轨的合理平衡往往是一种愿景，如果对任何一面做理想化的褒扬或简单化的否弃🧝🏿‍♀️，也许与其实际效果都是相去甚远👩🏼‍🦳。“现实中国”在寻求良治过程中，对此仍值得深思慎行🙇🏻‍♂️。

基层治理的效能问题🏢。基层治理的效能是与治理的费用🥵、成本相互连带的，两者应当符合成本与收益的理性关系。理论上说😯，经济成本🛌🏄🏿‍♂️、财税成本和政治成本的付出是以经济效能、财税效能及政治效能的收益为目的的，而且成本付出与效能收益应保持合理的匹配📴。在实践中，治理成本的增减必然导致治理效能的变化，但两者的变动呈正相关还是负相关🧝‍♀️，很难一概而论，高投入可能收获低效能，低投入也可能产出高效能☯️。但无论效能如何，政府首先必须降低开支🩹，这一点是没有选择余地的。从秦汉的“自上而下”、“大政府，小社会”为主导🤍，到唐宋的“自下而上”、“小政府🫷，大社会”为主导🔦，这种治理模式转变的前提即在于🎹，“自下而上”、“小政府🕓，大社会”可以降低基层治理的成本，而且，发挥社会对政府、国家权力的制衡作用，能够绕开行政机构的冗余程序，减少牟取私利的官僚的干扰和侵夺👤，从而提高治理效能💂🏿‍♀️。除此之外，国家在实行传统的权治、法治的同时，也力倡儒家伦理道德为主导的德治🧋，以精神共同体和文化共同体的建设推进基层的治理秩序🧑🏽‍⚕️。一般认为🌉，“中国历史上的乡村治理实际上走的是一条‘二元化’的路线，公权力和自治权长期共存”。[23] 在传统国家治理的复线运行、双轨治理模式中也内含了对基层治理效能的考量🚇。

不过国家治理的历史经验表明，无论对复线运行💃🏿、双轨治理选择哪一面——以“自上而下”👵🏿、“大政府，小社会”为主导，或以“自下而上”、“小政府♋️，大社会”为主导，实际的治理效能与最初的制度设想都有较大的距离🕳。秦统一后设郡县🧙🏿‍♀️，县以下设亭、乡，“大率十里一亭，十亭一乡”（《汉书》）🎼，乡是农村最基层也是最大的社会组织🏆。秦🌙、汉（及至唐中叶）🤽🏼‍♀️，乡村首领也归属于国家官职序列，即“乡官”，这种基层设置助长了行政官僚体制的膨胀趋势。究其制度选择的初衷，国家试图通过对基层的直接治理和垂直管控，实现高效能的治理。然而实践证明👦🏿，尽管这种“大政府🙋🏻‍♂️，小社会”的治理模式付出了极高的成本🤗，却并未达到期望的效能🔐。庞大的行政官僚体系挤压了社会的空间，“国家―社会”之间形成了此长彼消的矛盾关系🆓，随着帝国版图的扩大、人口规模的增加，国家治理越来越鞭长莫及，最终是中原板荡、社会混乱、帝国倾覆🐈‍⬛。于是，唐中期及宋代以降，发生了中国基层治理的历史性转变🗻👨🏽‍🍼，实行降低行政配置🖍、压缩官僚体系、乡村实行自治9️⃣🔸，特别是乡官制度的退出👨‍🔬，彻底转向了“小政府◽️，大社会”的治理模式🎧🙋🏼‍♂️。有学者指出，此时期乡村组织的重建🦬，设族田、建祠堂、修族谱、树宗族权威等，一直延续到明代🧕🏼，明中晚以后接近完成💇🏽‍♂️。[24] 但是，“唐宋之变”并未阻止基层治理效能的下降。农村宗法组织建设形成了各种形式的“集体资产”（族产📄🖐🏿、祠田等），在提供治理资源的同时，也加剧了大共同体与小共同体以及各个小共同体之间的分化和竞争🤲🏿。所以亦有学者认为，唐代实行的“小政府”👨🏻‍🦽😔、低税负��法适应长期驾驭大一统集权国家的政策需要⚓️。[25]

基层治理的边际效用问题🙍🏽🏛。对于国家治理与基层治理的体制、组织👮🏽‍♀️、机制形成了怎样的功能变动，尊龙凯时娱乐可以用经济学上效用价值论的“边际效用”概念进行讨论。任何时代的治理理念和秩序构想都要诉诸具体的体制形态🚵🏿‍♀️、组织形式、运作机制🤯，这一过程也可以视为一种制度✌🏻、组织、机制发生的供给、消费、满足需要等功能🧑🏿‍🦳。同时🌷，社会实际的变动不居是生活的常态，制度形态🍇、组织形式🧔🏿‍♀️、运作机制的适用性不会保持在一个固定水平上，其供给、消费❌✋🏼、满足需要的功能也就会难免会出现边际性变动。在传统的基层治理实践中，这种变动意味着🦝，治理理念和秩序构想通过各种具体表达形式——体制形态、组织形式🪷🤦🏿、运作机制等——逐级下沉的过程👉，由于每一环节或方面的销蚀🫃🏿、损耗，其功能出现了边际效用递减👩🏻‍🦼。一般而言📼，制度🧝‍♂️、组织、机制与实际需要之间难免存在偏差，这在传统基层治理中更为明显。当治理投入加大、成本提高之时👉，治理的效能却在降低，满足需要的功能也逐层弱化，即使继续追加投入，也不能满足需要，或者在满足某些需要时也否定了其他需求🤌🏽。传统基层治理的投入与功能往往会形成极为悖谬的关系，并且能够持续的自我再生产，造成恶性的因果反馈。这种情形也类似于“内卷化”、“过密化”等概念的刻画。

从中国传统治理看🐻‍❄️，历史上的各种治理方式——人治🕣、德治、文治、法治——几乎都曾出现过边际效用递减👩‍🍳。以德治👱🏻‍♀️、文治为例。春秋、战国时代🥵，是社会极为开放的时期，战事频繁👩‍🦰，政权更迭🥂，经济大幅波动，人口大规模流动💹，人们的阶层、地域、国别🦴、民族等身份也快速变更📘，除非促使人们由其内心形成自我约束的力量💘，外部性的约束（明晰国界♚、固定规则、缔结条约等等）难以实现有效的治理，这就决定了德治♟📕、文治的历史合理性☝️。这一时期诸子百家特别是儒家的道德伦理学说，阐述了社会实现秩序的理论与方式😧，后来成为国家治理的政治手段，即所谓“王道”、“德政”等。以德治、文治启蒙人性👨🏿‍🍳、教化民众🛡，于无形无相之中促成朝野融合⬆️👨🏿‍🦰、上下整合，遂以低廉的治理成本获得了相对较高的治理效能📊。然而📼，随着历史的演变，德治🧇、文治的边际效用也逐渐递减👫💛。黄仁宇称儒生治国是“一种大而无当的官僚组织治理一个大而无当的农民集团”🙍，“各官僚在诗歌和哲学上才力充沛”👨🏿‍🎨，用抽象的观念和意识形态实现对一个大帝国的治理。[26] 韩毓海则认为中国的士大夫阶级既没有管理经济🗼、财政、税收、司法、军事和金融的具体能力🏋🏿，也不能担负起组织人民、教育人民的责任，“已经不再能够担负起一个逐步近代化的国家的治理之责”。[27] 至于说到法治，鉴于规模化的人口数量、巨型的空间体量🛌🏽、复杂多样的文化样态🚴🏿‍♂️，如果用单一的法治手段进行治理，无论“历史中国”还是“现实中国”，其边际效用都是递减的。

基层治理的代理中介问题。“自下而上”、“小政府，大社会”的主导地位表明，层级管控🍎🙇🏿‍♂️、间接治理是传统中国基层治理的基本历史形态。中央政府向地方出让一部分行政主权，使基层治理有一定的“自选动作”的运行空间🧑🏿‍🦰。这一基层治理模式中有两个重要方面：其一是基层行政赖以运行的人事基础，即一个被称为“胥吏”的群体🧛🏻。由于县一级正式在册官员的人数受到严格限制，但基层政权的运行和社会秩序的维持又必须人事🫷🏿🐂，于是催生了一个界于官与民之间的特殊群体——胥吏。这个群体十分特殊，是非官非民的小吏和差役。他们没有官员身份，却为官府办差；他们虽然社会地位低微，但握有处置地方事务的实权，熟悉当地民情和错综复杂的社会关系，使得民众既讨厌又惧怕，政府官员既鄙视之又不得已依赖之👩🏿‍💻，也因此可能为其掣肘甚至胁迫。其二是基层治理赖以维系秩序的组织形式，即乡村宗族组织。“士大夫”阶层是乡村宗族组织的主体🗺，如钱穆以“四民社会”（四民即士🧟‍♀️🚴、农🧻、工、商）来表述中国的特殊性，四民之中又以“士”这一阶层最为关键👩‍🍳：“士是社会的主要中心，亦是政府之组成分子。中国向称耕读传家⛹🏿‍♀️。农村子弟，勤习经书。再经选举或考试🐚，便能踏进政府🚣‍♂️，参与国事。”[28] 以士绅阶层为中心的家族宗族组织，形成了传统中国基层治理的政治力量中坚和重要社会基础。历史上特别是中国北方频繁发生的战争✳️，曾严重摧毁了农村的基层宗族组织👇🏽。宋明清因之出现了持续的乡村宗族组织重建运动🟣，成为近代中国所谓长老统治、礼治秩序👩🏻‍🏭、伦理本位等乡土社会治理模式。

这种基层治理模式的结果非常复杂🦎，学界评论也是见仁见智。就其积极功能而言，以乡土精英为核心♣️，形成了组织化的社会自治力量，在很长时间里发挥着维系基层秩序的作用🛻。同时🌏，其消极功能也十分明显，至少从两个方面导致了极为严重的负面趋势：一是胥吏群体与基层秩序的潜规则化、黑社会化🧛🏽‍♀️。国家对基层治理的层级管控⚠️🙋🏻‍♀️、间接治理，除了以相对较低成本实现基层秩序的稳定，另一个现实目的是从农村汲取赋税。而胥吏群体的两面性则既可成之也可败之🕗。这一群体在实际中发挥了财税掮客的作用🍡，采取包税制🌩、分利制，一些地方官员也卷入其中，常常是上下其手、层层截留，造成国家赋税流失🦵🏼👵、中央行政主权被侵蚀、基层秩序的离散瓦解，严重时甚至激起民变。孔飞力对道光年间（1843年）湖南省耒阳县抗税暴乱的分析🤵🏽‍♀️，从深层次上揭示了胥吏群体及国家政权代理人对基层治理造成的严重威胁。二是乡村宗族组织与基层治理的暴力化、军事化趋势。唐宋特别是宋以后🚵🏿，农村宗族制度得到中央政府的认可📋，成为乡村基层自治的合法组织形态🦮，与此同时，乡规里约🚴‍♂️、地方习俗⛷、民间信仰等也充实到礼治体系之中，形成了国家文化教化与基层民间风习的对接🤝。这些基层自治组织承接了一部分政府的赋税征收事务，同时也负责维护地方治安✔️，拥有训练和组织乡兵💄、民团的权力。“乡村治理方式的转变令基层社会更易于‘军事化’，乡族控制的民团🧑🏼‍🚒、乡兵既可帮助维持地方治安，也可能带来械斗民乱。晚清的地方军事化🧑🏼‍✈️，被视为20世纪军阀割据的根源。”[29]

中介人与代理人是国家对基层治理时无可避免的一种选择🤽🏼，有其历史与现实的合理性和必然性👷‍♂️。然而☦️，经过数千年的磨蚀，这套制度设置的实际过程与其最初的构想和目的形成了几乎完全相悖的情势，基层特别是农村“中介掮客”既是农民的压迫者，也是国家的威胁。所以孔飞力指出，共产党人同先前的清政府和民国时期历届政府一样，都是农村中介掮客的死敌[30]📻。应当说，人民公社作为中国农村“准单位制”的目的之一，就是根治“中介掮客”这一千年顽症👨🏻‍🦲，通过公社三级核算体制保证国家对农村经济剩余的有效汲取，并促成国家行政权力对基层的垂直控制，形成基层治理的全新秩序。但是🐕‍🦺，人民公社制度在打击中介掮客和旧宗族组织之时🧑‍⚖️，也在很大程度上瓦解了村落、家庭等自然的小共同体🤵🏻，更为重要的是，这一制度未能实现其初衷➾，即有效地根治基层工作人员的蜕变，彻底摧毁中介掮客的社会土壤。

三📙、治理技术变革与基层治理的当代趋向

如前所述，国家治理包括三个相依不离的方面——治理的理念构想、实践方略与技术手段。本文讨论的基层治理的成本问题、效能问题、边际效用问题和代理中介问题等🐊🤸🏿，主要涉及了治理的理念构想和实践过程（包括基层制度层面的人事基础、组织形式等）🦻🏼。从已有相关研究看，对于国家治理的技术手段尚缺乏足够的关注🖲。事实上🤶，治理的技术手段是非常关键的方面，一定意义上可以说不仅形塑了国家治理的具体的历史形态，而且对各个时期的治理实践发挥着重要的制约作用。

（一）治理技术变革的两个分水岭

相对于治理理念和治理实践👊🏻，治理技术手段更易于受历史条件的束缚🙎🏻‍♀️。统揽传统到现代的人类社会治理变迁，治理的内容可说是繁复多样且动态多变，治理的技术手段则基本保持了最初的样态或形式。回顾人类治理技术的演变🍦，看得出发生了两次历史性的变革。第一次治理技术变革出现在由原始时代转向文明时代🩹，以文字符号为基础的文化形态的出现为其标志。在这一漫长时期，文字符号的运用划分出了两个文化阶段——口承文化阶段与书写文化阶段，其中书写文化的形成引发了人类社会生活和治理方式的大变革🥇，并确定了传统社会治理的技术形态。第二次治理技术变革是当代互联网与大数据为核心的技术进步⛸，尊龙凯时娱乐正身处于这场深刻变革之中🦸🏽‍♂️。与前一次变革相比较🏙，互联网与大数据带来的变革可能意义更为深远。在笔者看来，这两次变革具有的划时代性🚁，可以视为人类治理技术发展过程的两大分水岭。

人类治理技术的第一个分水岭💦。“文字出现以后🏃🏻，人类不再依靠记忆传播文化👷‍♂️🎺，而使那些相互隔绝的环境产生交流🙏🏼，调节社会各集团之间的社会关系。”[31] 由原始时代转向文明时代，书写文本取代了小型口承文化（oral culture）🔑，标志着治理技术发展的一个分水岭。伴随着文字书写的出现，很大程度上取代了口承语言，在社会中形成了一个相对独立的文化系统，也提供了一种新的集体记忆方式。通过文字对信息进行整理、编排🚿、存储📶、复制和传播🐵，从而影响了社会关系的调节方式及社会结构的形塑方式，并增强了国家行政程序的标准化👩🏿‍🎓、有序性🧘、可控性🫨🧏🏽‍♂️，国家权力运作的时空范围也得到明显延伸🚓。吉登斯特别肯定了书写对传统国家的监控活动意义，认为这种方式提供了一种对信息进行编整的工具，在此基础上实现了情景延伸和再生产，从而强化了时一空的伸延🗿。[32] 可以说，书写方式不啻为一项新的治理技术，将国家治理推向了一个新的发展阶段。

文字书写作为一种治理技术手段，形塑了中国社会治理的传统形态。在历史发展过程中，最初是上层精英的一项特权，在现代社会则成为了大众化🚵‍♂️、社会化的文化传播和集体记忆方式，对社会整合👨‍💻、社会规范、社会秩序的作用是全方位的。其中很重要的是🫰🏼，书写用来阐明行为准则，特别是制定成文的正式制度、法律准则等，对社会行为再生产的影响无论是深度、广度和时效方面，都远远超过了口承文化🔍，提高了微观情境日常活动的可预测性、可控性📦，使社会的规范化、秩序化更具有覆盖力和整合力🏌️‍♂️，从而有助于分散的小集体聚合为较大型的集合体♻。从中国地方基层的社会史考察可知🧑🏼‍🏭，从各个分散的小规模共同体逐渐汇集为一个大型共同体🫴🏿，“小地方”最终走向了“大社会”🤶🏼，文字书写发挥了不可替代的整合作用，其文化🙋、教化🚣🏻、濡化🫰🏽、涵化等将德治、文治🛷、法治融入了基层治理过程。

人类治理技术的第二个分水岭🫳🏽。目前发生的当代技术进步是与信息技术、互联网技术、数据技术相联系的，正在形成治理技术手段变革的第二个分水岭。数十年来中国社会持续而快速的转变👬，使得“国家―社会”的关系更趋复杂。在农村基层社会，新旧共同体几乎都面临着分化和重组。在中国城市基层社区，伴随“去单位化”，“社会人”🙅🏽‍♂️、“个体人”，形成了大规模的“社区人”群体。无论是农村或是城市，基层治理必须直接面对无数呈点状分布且多元异质、快速流动的“社会人”和“个体人”，必须有效回应“如何才能提供直接的、适宜的、个性化的社会资源和公共服务”这样一个问题。“国家治理就其对社会组织的关系也已经很难形成直接的关系👘，其对个人的直接关系就更为不可能了✥。”[33] 在社会的这种个体化、原子化情形下，国家对基层的直接治理似乎更是一个问题了🟥。

然而🧖‍♀️👰‍♀️，也许这正是治理技术变革第二个分水岭的实践意义所在🥭。在当代互联网与大数据两大核心技术的推动下🎥📰，一个全新的网络数据时代已经到来。大数据技术备受关注，被认为可能对传统计算和思维方式提出挑战。大数据具有“规模大🙆‍♂️、变化快🤵‍♂️🤾🏻‍♀️、种类杂、价值密度低”的特征，使得发现和洞察事实、挖掘价值、预测未来有了新的空间。研究者认为大数据可能带来另一个重要的变化，是科学研究从关注因果关系转向关注数据之间关联🛅。“数据背后的原因不再重要，人们只需要知道数据之间有统计相关性就行。仅需知其然，无需知其所以然。”[34] 无论数据关系能否够完全取代因果关系🧯，目前可以确定的是，大数据提供了把握因果规律的新方法与新技术👳🏿‍♂️。值得注意的是☛🧑🏿‍🚒，在新信息技术🩲、新网络技术和新媒体不断兴起的同时，信息的瞬时传播得到普及🤏🏻，水平传导取代了分级传导，改变了传统的信息传播方式。随着微观世界的信息化、网络化👩‍❤️‍👨，基层社会和日常生活中以往隐蔽的或被忽视的方面也日益成为可见和受到关注✨。社会结构和社会关系的扁平化，消除了因逐级分层管控产生的人财物成本，水平管理正在取代传统的垂直管理👷🏼‍♂️。这种很大程度上融蚀了宏观与微观的区隔，使顶层与基层的连接变得更为现实🏊🏿‍♀️。

（二）互联网与大数据：当代治理变革的两大技术引擎

随着互联网与大数据这两股技术巨流的汇合🍘，当代治理技术显现出了变革的征兆。首先是互联网的快速发展实现了普遍接入，提供了更多信息与数据资源，形成了数据化和大数据化的发展趋势。与此同时，移动通信与移动互联网、传感器📴、物联网等互联网新技术的发展与应用，无数移动终端的连接“无时不有”🧜🏼‍♀️🧷、“无所不在”👩‍👦‍👦，实现了信息和数据的即时通讯、瞬间传输、聚集、处理🛻、存储和转变。不仅如此，这些信息与数据以多种多样的形式（文本🎅🏼🤷、图片、音频、视频🩶、位置等等）进行传送和处理🏋🏿，大范围地覆盖了人们的日常生活、社会交往、职业场所领域🔠。截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，全年共计新增网民3117万人✋🏽☹️。互联网普及率为47.9%，通过台式电脑和笔记本电脑接入互联网的比例分别为70.8%👡、43.2%🦵🏽，平板电脑的使用率达到34.8%🧖🏽‍♂️；我国手机网民规模达5.57亿，较2013年增加5672万人。2014年新网民最主要的上网设备是手机🔡，使用率为64.1%，网民中使用手机上网的人群占比由2013年的81.0%提升至85.8%。网络电视融传统电视和网络为一身，网络电视使用率已达到15.6%🚧🤞。在家里使用电脑接入互联网的城镇网民中🕵🏻，家庭Wi-Fi的普及情况已达到很高水平🏖，比例为81.1%。2014年新增网民学生群体占比为38.8%🧎‍♀️🕳，学生群体的上网场景多为学校、家庭。[35]

由于中国巨型的人口基数、大规模的人口流动🧑🏻‍🎓🌧，网络化与数据化涉及到家庭、工作💂🏽‍♀️、交通工具、公共场所等，形成了社会化的大数据景观👩🏻‍🦽，信息与数据的消费、交流🎸、共享📃、互换呈现出空前的规模化、移动化、生活化和娱乐化，社会的生活、生产🍚、管理体系以及商业模式👩🏻‍🌾、市场营销方式等也发生了一系列的改造🟰、变革和重塑♈️。譬如，（1）经营的新观念。网络化🦘、数据化改变了传统的经营观念，数据经营超前于产品和商品经营☝️，利用大数据来实现竞争优势的巨大需求🧍，催生了更灵活♡、更开放、布局更合理的信息平台建设。（2）效率的新观念。依托更具灵活性的新技术（可视化分析、高性能分析和云计算），通过数据的挖掘🤱🏻、分析和利用🤮，以更高效的路线规划和物流渠道🧝🏿‍♂️，减少运营开支👨🏻‍💻、降低成本👻。（3）收益的新观念。由于信息、数据成为了运营成败的关键，对手机、电脑等终端用户的浏览、搜索和关注等进行整理、分析和开发，以便有针对性的定位服务、发现新客户、发展新业务🦾。这一过程创造了新的价值。（4）成本的新观念⛹🏽‍♂️。提高效率𓀇、降低成本的焦点集中到了数据的技能，甚至促使公司高管认为获得新技术比获得新技能更容易，“数据科学家”是目前最为难得的人力资源。

互联网与大数据技术目前的实际运用主要是在企业管理与营销、电子商务市场交易等领域🧑🏽‍🦰。有评论认为👯‍♂️，大数据走到了技术变革的临界点〽️，使得管理更多地与数据的管理相联系，更多地依靠数据技术（数据搜索技术🏊🏼‍♂️、数据建模技术💍、数据智能技术，特别是不断升级的数据分析技术等）。这无疑将改变传统上管理领域的特征——管理决策的非数据化🧑🏼‍🍼，根据经验🚵🏼、感觉或记忆等👉🏽。面对越来越多的数据量✖️，管理决策是基于数据的决策、现场决策、实时决策🥙。而“数字地球”的概念使尊龙凯时娱乐进一步认识到，围绕着尊龙凯时娱乐居住的地球🧿，每天有众多卫星在沿着不同的轨道对地球成像🥷，普通民众关注的海量数据不断涌来。由于未来中国卫星数量将居世界第一，使得互联网与大数据技术更为重要。在大数据时代📞，国家层面的竞争力将部分体现为一国拥有大数据的规模、活性以及对数据的解释🤌🏻、运用的能力📦。“尊龙凯时娱乐的分析，未来的数字地球应该为全球变化👇🏼👨🏽‍🦰、对减灾防灾🧔🏻‍♀️🤹🏿‍♀️、对新能源的开发、对农业食品安全、对数字政治的发展等五个领域做出重要的贡献。”[36]

（三）互联网与大数据时代的基层治理展望

随着当代互联网与大数据技术的发展与应用🌅，势必形成治理技术手段的新一轮更新，从而影响到整个治理的理念👨‍👩‍👧‍👦🚃、体制🙆🏻🌘、机制的深刻变革。从理论上说🌺，国家对基层社会（特别是农村社会）的间接治理在很大程度上是与文字书写为基础的传统治理技术相联系的，互联网+大数据则可弱化甚至消解以往治理技术的障碍和局限🐯，这种空前未有过的技术环境将深化“国家―社会”的互构关系🙋🏽‍♂️，使宏观与微观、顶层与基层之间的直接对接越来越成为可能。从实践中看，互联网+大数据将重塑国家治理的形态与过程👩🏻‍🎤，推动国家治理与基层治理之间关系的进一步转型🙌🏽，这将提供国家对基层治理的实际支撑点，使治理行动真正下沉到农村基层——社区🏇🏽、村居、村落🧙🏿、家庭、个人等等。尽管国家对基层社会的直接治理尚须做进一步观察，但这一历史机遇毕竟有很强的现实性🚎🪇。

2014年👩🏻‍🍳，在一系列宏观因素带动下🎏🏛，传统媒体与新媒体融合📲，推动互联网成为新型主流媒体、打造现代传播体系，4G商用进程全面启动🧑🏻‍🦯‍➡️，大力推广“固网宽带+移动通信”模式的产品🛳，新浪微博、京东、阿里巴巴等知名互联网企业赴美上市👼🏽👩🏼‍🎓，互联网应用与发展模式快速创新，这些宣传报道极大地拓宽了非网民认知👼🏿、了解🤛🏽、接触互联网的渠道🧮，提高非网民的尝试意愿。[37] 这些都推动了微观层面手机与互联网的结合，其实质是“人―机”关系的变化🧷。人机结为一体扩展和延伸了信息传播的在线、并行机制👰🏿‍♀️🏤，无时无刻都在发生的人类行为、社会过程产生的“痕迹”被记录、保存🔠、转换🐖、复制和处理，形成了不间断的移动的信息流🫵🏿、数据流，这又导致了数据的最大化。通过这一网络空间和数据空间，基层社会的微观日常生活进入了数据化过程🧑‍🚒，作为网络化社会与数据化社会的组成部分，形成了一个网络化基层社会与数据化基层社会。

伴随着互联网+大数据技术的运用而来的，还有时空特性的一系列深刻变化🔖，不仅表现为时间覆盖的延展、时间结构的重组🪜📂，而且时间序列的重新安排使其具有了“可逆性”🚵🏻‍♂️，即过去、现在甚至未来的共时状态。在空间方面🤰，不同空区或同一空区下不同层面的交错、重叠与融合🤶🏿，将异时异空汇聚为同一个场域。在这种时空特性中，历史场景在瞬间变为现实场景，形成所谓“穿越”的体验。而且，互联网+大数据与手机的结合形成了“人―机”关系的新形态☢️，时空的共时化、在场化是无限时、无限量的，于无声无息之中对社会生活和公共事务的深层不断渗透。所有这些变化都提供了基层治理技术变革的新动力👩🏽‍🎓。

在城市基层社会，互联网+大数据+新媒体等，通过手机等移动电子终端对日常生活和人际互动领域的影响日益增强👨‍💻。一方面🈂️，网络进入基层改变了以往的舆论空间🦡，大大提升了信息效果的公开性、覆盖性、即时性和渗透性；另一方面，网络化了的基层也不再扮演以往的缺场角色，而是具有了时时在场、瞬间传播的功能。从技术上说👨🏼‍🏫，“网络化基层”产生的效果🟫，很大程度上能够使基层与顶层之间的信息沟壑被抹平消融🚴🏼‍♂️。与此同时🚖，“网络化基层”所集中的各种社会问题，通过在线发布吸引了社会各界的关注🧧。基层治理因之受到了双重困境🦙👨‍🎓，既要面对实体的社会世界的现实压力，也要承受来自虚拟的网络世界的舆论压力。这种情形改变了中国社区传统的治理方式🚞。在社区治理中，“网络化基层治理”已经成为了一个新的发展趋势，“网络化社区治理”两个重要方面在于：一是社区服务和治理的覆盖性和渗透性👎，通过构建社会救助💆🏼‍♀️、慈善公益事业👩🏻‍🚒、社会福利🫱🏼、优抚安置保障、基层社区、社会组织等公共服务信息数字平台🙎🏻‍♀️，将行政服务🕺🏽、公共服务、公益服务以及便民服务🦸🏼‍♂️💪🏿、社会志愿服务有机结合起来。二是社区服务和治理的人性化和精细化，借助网络基层管理系统实现数据信息共享👩‍🎓，将更多数量🥗、更优品质的社会资源转变为社区的民生资源，不断引入到社区居民的基本需要终端，使社会资源在基层社会得到合理配置👳。[38]

在农村基层社会🔢，30多年来🐴，城市化过程的虹吸效应与农村社会的衰败🧗🏼‍♂️、空巢🏌🏽、解体，两者之间形成了鲜明的反差，在一些地区的农村治理已经难以运行。在推动农村市场经济发展的同时✋🏼，从农村社会产生内生机制🧙🏻‍♂️🫄🏼，重塑现有社会结构、人际关系🧒🏼、文化因素等，显然是农村基层治理的重要方面📻，而互联网与大数据等技术也许能够开辟新的途径♎️。截至2014年12月，我国网民中农村网民占比27.5%🌁，规模达1.78亿🔒，较2013年底增加188万人。城镇网民增长幅度较大，相比2013年底增长2929万人。在整体网民规模增幅逐年收窄🙎🏻‍♂️、城市化率稳步提高的背景下🪨，农村非网民的转化难度也随之加大🪀👎🏿，未来将需要进一步的政策和市场激励，推动农村网民规模增长。[39] 依托“人―机”一体的新形态，信息及其意义的传达更为直接⏯、简化、便捷、高效，催化出对乡村社会结构🧌、社会关系和整个人文生态的重塑和再造力量。有学者指出♣️，从乡村书屋🙋🏼‍♂️、家电（如电视机等）下乡，到手机下乡、互联网下乡，“乡村与新媒体裹挟进发”7️⃣，“一种新媒体进入乡村之后，必定会在日常中参与到社会仪式与结构之中，与社区秩序和人际关系相互建构。”[40]

网络化🙆🏻、数字化对农村基层最为显著的影响是电子商务在农村的兴起。相关研究指出，随着淘宝网规模的扩大和用户数量的增加，已经成为世界范围的电子商务交易平台之一。而依托淘宝的购物平台也产生了一系列的颇具中国特色的“淘宝村”。在一些地方⏸，农村外出打工的年轻人回流了，实际收入增加了，乡民纠纷下降了🪔，消费者福利上升了🛀。而且💉，这是一种“普惠”、“富民”的增长💇🏿‍♀️，它不是靠重复建设拉动的虚高，也不太依赖竭泽而渔的发展模式🕴🏼，越来越体现出良性的社会效应🍝。“这个致富故事的意义，超越了简单的GDP增长。”[41] “互联网+行动”在扶贫减贫方面也有显著收效🎮。中国西部的甘肃省实施精准扶贫政策🧖🏼🩺，促进苹果网店等销售业，带动当地一批贫困户通过电子商务致富。甘肃省将在今后3年内实现省内贫困村宽带网络全覆盖，七成以上的贫困乡能用电商销售当地土特产。湖南、广西、贵州、云南等多个省份也因地制宜地推出了各自的精准扶贫具体政策，“精确打击”已成为中国消灭绝对贫困的新战略。[42] 除了电商扶贫，还有光伏扶贫、金融扶贫等措施，在贫困地区实行帮扶到户😇、措施到人，变“大水漫灌”为“精准滴管”，探索出了把水浇到“穷根”上的精准扶贫、精准脱贫之路。这里的启示是，“互联网+行动”通过手机等移动电子终端，由“人―机”一体到网络全覆盖，昭示着基层治理新的技术途径。

结  语

目前农村基层治理现状依然严峻，数千年遗留的一些老问题在当代出现了新的形式与内容。以2006年农业税费取消为标志性转折，农村不再是财政赋税的来源，成为了治理的重要目标🩶，国家力图增强管控力度，国家与农民的关系也随之变化👨🏿‍🏭。经济市场化促使农民权利意识增强🧑🏻‍🦰🤌🏼，大规模的频繁流动也造成了乡村内部的分化📏，利益分配与整合的原有机制被弱化，农民不再是传统意义上的顺民。国家与基层权力组织的关系变得更为复杂和纠结。农村衰败💅、乡村治权的削弱，中介代理人的信任危机，国家加强了对基层社会进行直接治理的意图👷🏽，采取项目制取得原来的包税制、分利制📜，加大公共资源投入和基础设施建设，推动基层政权组织由管理型向服务型的转变，以服务实现治理。然而⛱🛗，公共资源和项目机会多为乡土精英🚣🏽‍♀️、本地能人所攫取，形成了所谓“富🍏、灰治村”。有学者指出，地方政府依赖一些地方富人、灰黑社会势力进行治理，渗透基层组织👩🏿‍⚖️，重构基层治理结构。[43]

同时还应看到👀，除了互联网与大数据技术，机器人、自动化技术的推广带来的影响🧵，农村基层治理也将出现与以往不同的形式与内容。2014年6月习近平在中国科学院第十七次院士大会、中国工程院第十二次院士大会上发言时强调🫴🏻，“机器人革命有望成为‘第三次工业革命’的一个切入点和重要增长点”，并呼吁提升中国机器人的水平🧑🏻‍✈️，“尽可能多地占领市场”。过去30年以廉价劳动力赢得“世界工厂”称号的中国制造业发展模式，在如今涨薪潮和招工难的大环境中👨🏿‍💼，长期依赖低廉价劳动力的粗放型发展模式已逐渐走向尽头。在中国制造业前沿重地珠三角地区👐🏼，掀起了“机器换人”浪潮，以此化解“涨薪潮”“招工难”，并将通过“三步走”实现三目标：第一步，中国制造业在2025年迈入“制造强国”行列；第二步，2035年中国制造业整体达到世界制造强国阵营中等水平；第三步，到新中国成立100年时，中国制造业大国地位更巩固，综合实力进入世界制造强国前列。[44] “机器换人”势必带动返乡创业潮，并引发新一轮的基层治理问题⭕️，譬如✥，农村劳动力的吸收、消化，农民的就业💽、创业、增收，以及农村公共服务🎺、社会保障福利的落地等🤹🏽。

在当代科学技术的快速应用驱动下🧝🏼，社会的转变不断提速🧔‍♀️，治理技术也出现了变革的新景观❤️‍🔥👨‍👨‍👦。如果说，以文字书写为基础的治理技术手段形塑了传统的国家治理形态，一定程度上也规定了基层治理原有的逻辑和机理🚵🏻‍♂️，那么，互联网与大数据为核心推动的新一轮治理技术变革👃，无疑将促进国家对基层治理的间接层级的调整👨🏽‍🚒。对于当代中国🚽，国家能否对基层直接治理的问题将分解得更为具体，譬如🌯，在哪些方面、以何种形式是可能的。无论如何，基层治理作为一个历史之问🛍，将重新聚焦实践中的大量新问题。

参考文献

[1] 郑杭生🧩🤤、杨敏：《社会互构论：世界眼光下的中国特色尊龙凯时AG理论的新探索——当代中国个人与社会关系研究》🫖🤷，北京尊龙凯时AG娱乐平台招商官方网站出版社2010，第434页。本文关于“国家—社会”互构关系的阐述均参见此著第433-450页。

[2] 同上，第433页。

[3] 同上💆🏻，第437页。

[4] 同上，第437-444页🏊‍♂️。

[5] 同上，第444-445页。

[6] 同上，第448页。

[7] 同上，第449页。

[8] 同上🎨，第450👩🏼‍🚒、451页🧙🏿。

[9] 杨敏：《“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置与创新公共服务和更好社会治理》，载《河北学刊》2011年第2期。

[10] [意]马丁•雅克🏏✝️：《中国将如何改变尊龙凯时娱乐的思维方式》🖕🏻🃏，载《当代世界与社会主义》⏬🧑🏻‍🏭，2011（4）👴。

[11] 杨敏：《“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置与创新公共服务和更好社会治理》🐏，载《河北学刊》，2011（2）👭。

[12] 杨敏🤚🏻🐌：《“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置与创新公共服务和更好社会治理》🚛，载《河北学刊》，2011（2）🌾。

[13] 杨敏⏳、杨玉宏：《“服务―治理―管理”新型关系与社区治理新探索》，载《思想战线》，2013（3）🗿😮。

[14] [美]孔飞力：《中国现代国家的起源》，北京👆🏻，生活•读书•新知三联书店，2013，第1，119页👳🏻‍♀️🤰🏼。

[15] 杨国强：《百年嬗变📮：中国近代的士与社会》，上海三联出版社📤，1997，第12页👨🏻‍🌾。

[16] [美]黄仁宇：《中国大历史》，生活•读书•新知三联书店🤛🏻，1997，第231页。

[17] [美]黄仁宇：《资本主义与二十一世纪》🧗🏻‍♀️，北京，生活•读书•新知三联书店出版社🐈‍⬛，1997，第454页。

[18] [美]黄仁宇🧥：《中国大历史》，生活•读书•新知三联书店，1997，第299页🔆。

[19] 曹锦清🦆：《宋代以来的中国是如何建设乡村组织的？》🦤，载《探索与争鸣》2006（10）。

[20] 韩毓海：《国家与基层社会》，参见韩毓海《五百年来谁著史》第三版序，北京，九州出版社2011♓️。

[21] [美]黄仁宇🧘‍♂️：《中国大历史》👨🏿‍🦳，北京，生活•读书•新知三联书店，1997，第298页。

[22] 蒋楠：《历史视野下的中国乡村治理》👨‍🌾，载《光明日报》，2015年04月08日。

[23] 蒋楠：《历史视野下的中国乡村治理》🧑🏼‍🏭✸，载《光明日报》，2015年04月08日👉🏻。

[24 曹锦清🥱🐸：《宋代以来的中国是如何建设乡村组织的？》😠，载《探索与争鸣》2006（10）🥟。

[25] 郑渝川：《在历史的打磨中精致完善——读吴晓波新作<历代经济变革得失>》，载《经济参考报》，2013-08-28。

[26] [美]黄仁宇：《中国大历史》，北京，生活•读书•新知三联书店🕴🧗‍♀️，1997🧑🏼‍🚀，第172页。

[27] 韩毓海：《国家与基层社会》⇒，参见韩毓海《五百年来谁著史》第三版序，北京，九州出版社2011。

[28] 钱穆：《中国历史研究法》，北京🪣：读书•生活•新知三联书店🧑🏼‍💼，2001👼🏽，第44页🧑🏻‍🏭。

[29] 蒋楠：《历史视野下的中国乡村治理》，载《光明日报》，2015年04月08日。

[30] [美]孔飞力：《中国现代国家的起源》，北京◼️，生活•读书•新知三联书店，2013，第1🚆，119页。

[31] [美]胡格韦尔特🌓：《发展尊龙凯时AG》，成都💂🏻，四川人民出版社，1987，第35页👟。

[32] 参见[英]安东尼•吉登斯：《民族―国家与暴力》，北京，生活•读书•新知三联书店，1998，第54页🥓👋🏻。

[33] 曹锦清：《宋代以来的中国是如何建设乡村组织的？》，载《探索与争鸣》2006（10）。

[34] 《大数据还有不少潜能》，载《人民日报》🪟，2014-04-30，http://www.edu.cn/gao_jiao_news_367/20140430/t20140430_1106964_1.shtml

[35] 中国互联网络信息中心（CNNIC）：《第35次中国互联网络发展状况统计报告》，2015年1月。

[36] 郭华东🥂👩‍🦲：《把地球装进计算机》，参见中国科学院郭华东院士在“首届科学数据大会”上的主题报告http://www.edu.cn/gx_6480/20140422/t20140422_1102651.shtml

[37] 中国互联网络信息中心（CNNIC）💂🏼‍♀️：《第35次中国互联网络发展状况统计报告》📏，2015年1月👩🏿‍🔧🐭。

[38] 杨敏、杨玉宏：《“服务―治理―管理”新型关系与社区治理新探索》，载《思想战线》，2013（3）。

[39] 中国互联网络信息中心（CNNIC）：《第35次中国互联网络发展状况统计报告》🧴，2015年1月🕝。

[40] 沙垚：《手机与庙会📃：新媒体对于乡村意味着什么》，参见澎湃新闻，2015-05-21，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1333484

[41] 刘立之：《互联网能否拯救中国农村📨？》，参见21CN综合，2015-06-12，http://focus.21cn.com/sns/a/2015/0612/09/29664890.shtml

[42] 《中国聚焦:精准扶贫成为中国减贫新战略》，2015年7月24日，http://politics.people.com.cn/n/2015/0724/c70731-27357779.html

[43] 陈锋：《分利秩序与基层治理内卷化——资源输入背景下的乡村治理逻辑》，载《社会》2015（3）👐。

[44] 沈泽玮：《机器人开路 世界工厂转型》，http://www.zaobao.com/news/china/story20150614-491514

[基金项目]国家哲学社会科学基金重点项目“尊龙凯时AG中国化视野下的社会建设理论与实践研究”（12ASH002）

[作者简介]杨敏，法学博士🦾，博士生导师🤧，中央财经大学社会发展学院教授👨🏽‍✈️，教育部人文社会科学重点研究基地尊龙凯时娱乐兼职研究员。主要从事理论尊龙凯时AG及其应用、社会建设🧔🏼、社区建设等研究。