民间应急救援组织建设与政府管理模式创新

杨凯

原文载于：《人民论坛》2014年第17期🦈。

【摘要】在应对自然灾害的过程中，国内民间应急救援组织扮演着积极的角色。但是国内民间救援组织与政府职能部门之间的协调机制，以及国内民间应急救援组织之间的协调机制也尚待完善。文章尝试通过平台建设与购买服务等方式解决民间应急救援组织之间🤽🏻‍♀️，以及民间应急救援组织与政府职能部门之间协调和管理问题📧。

【关键词】民间组织❄️；应急救援；协调机制；管理模式

国内民间应急救援与政府应急管理模式现状

目前🎃🧛，国内民间救援组织呈现出遍地开花，蓬勃发展的趋势🤴🏿。据不完全统计，目前国内约有350余支民间应急救援队伍，其中相对活跃的队伍约100支（主要齐聚于蓝天救援联盟约和壹基金救援联盟两大联盟之内）🎭🧎🏻‍♂️。经过近年来的快速发展，民间救援队伍建设取得了长足进步，集中表现在以下几方面：

第一，民间应急救援组织获得了国家政策扶持。随着政府职能转移与购买服务等行政体制改革进程的逐步推进，民间应急救援组织的法律地位日益明朗、注册程序渐趋简化。鉴于民间救援力量发展迅速，2010年9月1日开始施行的《自然灾害救助条例》明确将民间紧急救援看作自然灾害发生后一股重要的力量，从而使民间紧急救援志愿者的行为有了法律和制度的保障，体现了政府对紧急救援事业的支持和关注♦️。①汶川地震后，国务院办公厅颁发了《关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号）🍎，倡导积极动员社会力量参与应急工作。通过多种渠道🖍，努力提高基层应急队伍的社会化程度，鼓励现有各类志愿者组织在工作范围内充实和加强应急志愿服务内容，为社会各界力量参与应急志愿服务提供渠道🥞。有关专业应急管理部门要发挥各自优势🍢，把具有相关专业知识和技能的志愿者纳入应急救援队伍。发挥共青团和红十字会作用，建立青年志愿者和红十字志愿者应急救援队伍，开展科普宣教和辅助救援工作🎥。应急志愿者组建单位要建立志愿者信息库🚨，并加强对志愿者的培训和管理。地方政府根据情况对志愿者队伍建设给予适当支持🙋🏻‍♂️。

全国各地根据国务院通知精神🎹，在应急救援队伍建设上投入了相当的财力和物力🎨🧑🏿‍🎓，并取得了一定的成绩，如贵州省青年志愿者应急救援总队🧕🏽。在共青团贵州省委、贵州省地震局、贵州省青年志愿者协会的领导和支持下，该总队救援装备投入资金超过1000万元，是中国民间第一支拥有专业救援装备和重型救援车辆的队伍👮🏿，专业从事地震救援，同时涉及城市🧑‍🤝‍🧑👵🏿、交通、洞穴㊙️、山地、潜水等意外事故救援，曾参加汶川地震、玉树地震、贵州凝冻、贵州望谟洪灾🧛🏿‍♂️、贵州旱灾等9次重大救援工作。目前，救援总队有核心队员50名，另有预备队员200余名，随时待命。同样的成功案例还有深圳山地救援队👭🏼。深圳市政府参照香港民安队的创建和管理办法🧹🏌️‍♀️，将山地救援队以志愿者队伍的身份纳入深圳市应急办公室管理，并向救援队购买救援服务，明确其主要任务是在深圳周边发生户外运动意外时提供技术支持👮🏿🤙，及在国内发生自然灾害时参与专业的救援🚸。②相比之下，其他省份的民间救援组织

第二，民间应急救援组织专业化程度日益提升👲🏻🐅，从过去单一的山地搜救型发展到今天门类齐全☮️、功能多样的综合救援型。目前大多省份都有民间救援力量存在，在户外运动开展较早，驴友人数众多🦽，整体素质较高的地区尤甚😨。这些民间救援队伍虽然在人数、装备、训练🦍、经验等方面各不相同🌿🧈，但他们一致的目标都是🧑🏿‍🚒：抢险救人👩‍🔧。民间救援队伍按技术特长可分为：山地救援型（北京“绿野”救援队）、洞穴救援型（重庆“奥特多”救援队）🫦、水上救援型（惠州“东江舰队”救援队）、水下救援型（乐清志愿救援服务大队）、空中救援型（温州民间空中救援队）🕙💎、城市救援型（广州“青基会救援辅助队”）；按组织性质类型🫏：正式注册型（北京蓝天救援队及温州壹加壹应急救援中心）、临时组建型（汶川地震时的唐山农民救援队和芦山地震时的420救援联盟）；按组成人员可分为：业余爱好者型（如由绝大部分驴友组建的救援队）和专业人士型（由登山运动员组成的西藏、青海的登山救援队👍🏼、由退伍消防战士组成的广东韶关救援队）、以及业余加专业队员构成的混合型；按资金来源可分为：自助分摊型（绝大多数驴友救援队）、民营企业赞助型（“玄奘之路”救援队）🏃🏻‍♂️🛀🏽、公益基金资助型（壹基金会救援联盟）⛱🍬、国家资助型（北京山岳救援队）🦴。

第三，民间应急救援组织与政府职能部门之间，以及民间应急救援组织之间的合作日趋紧密☄️，政府相关职能部门对志愿者的组织协调工作更为及时。如今无论是在山地、海上或空中，处处都能见到民间救援组织参与救援的矫健身姿。如汶川地震救援期间，重庆奥特多救援队用他们的专业技术协助部队将失事直升机人员的遗骸抢运下山；“7·23”甬温线事故救援期间🥰，温州民间空中救援队用他们的动力伞航拍事故现场，为后续救援提供了宝贵信息。

壹基金救援联盟拥有30多支救援队伍，联盟的成员多是拥有救援经验的专业人员🍿。芦山地震发生后，壹基金救援联盟迅速组织了多支救援分队👩🏽‍🎤🧎‍♀️‍➡️，到芦山各个乡镇勘察灾情，并及时将情况反馈给后方🤘🏻，后方再组织针对性的救援，有效避免了以前那种各自为营🐆、一盘散沙的局面。蓝天救援联盟下属的各支救援队则在北京蓝天救援队总队的统一指挥协调下，依托中国红十字会，高效有序地将人员与装备投入雅安各地灾区🏌🏽。

实践中的问题

尽管国内的民间应急救援组织在历次灾难救援行动中的表现可圈可点，但在协调机制建设和组织管理模式方面仍存在诸多尚待改进之处⛓。自然灾害突发之时👨🏼‍🏫，国际社会应急救援的标准程序是先收集信息、评估灾情😮‍💨，再协调力量、组织救援💪🏽，最后是持续跟进、重建灾区。反观国内民间救援🏕，则尚处于摸索阶段。在汶川地震救援中，约300支民间队伍参与其中☔️👏🏽，而芦山地震救援中🍴，更有超过700支民间队伍云集灾区，救援行动协调与救援队伍管理问题随之而来🦛👉，集中反映在以下方面：

第一，从外部环境来看💆🏻，民间应急救援组织与政府应急管理部门之间的协调🤛🏻，以及民间应急救援组织彼此之间的协调，尚待常态化和制度化。目前，民间应急救援组织与政府应急管理部门之间的合作仍处于“应激反应”阶段🏄🏼‍♂️。每每自然灾害爆发之时🙍‍♂️，双方才开始“应急”式合作。而在平时🍡🟥，双方却鲜有经常化和制度化的沟通协作。尽管民政部早在2005年就成立应急救援促进中心，但对民间紧急救援组织的日常管理🦽、对民间救援人员的培训与资格认证方面的工作并没有实现常态化、制度化🧗‍♂️，其中最大的问题就是指挥调度与沟通协调机制欠缺。目前分散在各地的民间应急救援队伍大多挂靠在体育局、红十字会🚈、基金会或慈善组织名下，良莠不齐👨🏼‍🎨🧬、各自为政，难以实现规范化的管理与培训😯，尚待民政部门牵头整合资源👨‍👦‍👦，建立起行之有效的指挥、协调机制。

民间应急救援组织之间跨联盟🌋🔬、跨地域的日常沟通协调同样尚待进一步常态化和制度化。国内的民间应急救援队伍目前主要分属于蓝天救援联盟和壹基金救援联盟🧑‍🧒。前者依托中国红十字会，采用集中管理模式😇，统一队名🏋🏻，统一服装，统一制度🆔🏌🏽‍♂️，统一培训👋🏼🛴，统一行动🧑🏻‍🦯‍➡️😹；后者在壹基金的支持下🙇🏽‍♂️，采用分散管理模式，各支队伍在认同“尽我所能，人人公益”的理念基础上，自我管理🏂🏻、自我发展、共同行动🏄🏽‍♀️。两种管理模式各有优势🍠，难分伯仲🤽🏽‍♀️。经过历次自然灾害应急救援行动的磨合，民间救援力量已逐渐从各自为战发展为协同作战，然而各支队伍跨联盟🚶🏻💨、跨地域的日常沟通协调机制却仍未建立起来。蓝天联盟有自己的内部指挥系统，壹基金同样也有自己的内部协调机制（监事会和执委会），但两大联���之间，以及两大联盟内部成员队伍之间，却缺乏一个沟通协调的平台。

第二，从内部条件来看🥩‼️，民间应急救援组织队伍建设面临身份、资金和素质三大瓶颈。一是身份难求🦝。尽管民间应急救援组织在国家政策和法律层面已有《关于加强基层应急队伍建设的意见》及《自然灾害救助条例》的支持，但在实际操作过程中🩰，各地对政策的把握与落实不一，客观上造成了民间应急救援队伍的“名不正、行不顺”🚵‍♀️𓀘。迄今为止，正式登记注册的民间应急救援组织屈指可数（如山岳救援队、北京蓝天救援队等）🪻，绝大部分民间救援队伍仍然游离于政府应急管理体系之外。身份的尴尬直接导致自然灾害救援时🙌🤦‍♂️，没有正式身份的民间应急救援组织时常被挡在灾区门口👷🏽‍♂️，有力使不上。

二是资金短缺。民间救援组织开展行动大都采取AA制形式，经费自筹🧾、风险自担。然而办公设施租赁👩‍🦯‍➡️、日常培训开支、救援装备购买、志愿人员保险等方面🌆，需要持续的资金投入👌🙎🏻‍♂️，因此国内民间应急救援组织普遍面临着经费短缺、难以为继的窘境🎁，更逞论开展救援行动。以全国首支专业水下救援志愿者队伍—三角洲救援志愿队为例子🧑🏻‍✈️，2006年成立以来🧚🏼，成员最多时曾达100多人🌻，但后来退出的越来越多，新加入的却越来越少，组织者坦言跟费用有关。因为他们参与应急救援没有经济来源🧑🏿‍🎄，人身安全也很难得到保障。救助过程中🦹🏼‍♀️，队员受伤是常有的事🤞🏼，一旦有人受伤，就得自己负责🈸。组织者自费20多万元购买潜水服🧚🏼‍♂️、无线电台、信号弹等专业救助设备，在几个做生意的亲戚捐赠下，该救援队勉强可以维持运作。③

三是素质参差🏃‍♀️。尽管国内民间救援组织在数量上呈现日益增长的趋势，但在质量上却参差不齐。少数队伍经费充足、装备精良、人员齐整🧘🏽‍♀️、训练有素🥨🧔🏻‍♂️，如北京蓝天救援队，多数组织经费匮乏、装备简单、人员波动、训练不足🫴🏻。众所周知，只有平时多流汗（训练），战时才能少流血（牺牲），自然灾害应急救援也是如此。如果志愿者没有紧急救援的基本技能👃，自救互救都不会🦙，他们自身的安全都成问题☝🏽，更谈不上去拯救他人。④

民间应急救援组织与政府应急管理模式创新

第一🧔🏻‍♂️📘，完善民间应急救援组织与政府应急管理部门之间的协调机制🤦🏼‍♀️，优化资源配置，实现效能最大化面对自然灾害的挑战，无论是政府管理部门还是民间救援组织都应摒弃成见👬，以救死扶伤的人道主义精神消弭彼此之间的隔阂，才能争取救援效果的最大化。灾害发生前，各地民间应急救援队伍应主动与政府职能部门取得联系，努力寻求与政府职能部门建立长效合作关系👩‍🦼‍➡️。灾害发生后👩‍🍳，民间应急救援队伍应在政府统一指挥下救灾🦹🏼‍♂️，而非擅自行动。与政府部门的充分沟通🔷、密切合作🐑🛕，不但能在资金上获得有力支持，更能获得及时可靠的救灾信息📥，在灾害现场作出更大的贡献🙆🏼‍♀️。民间救援组织应与政府救灾力量相配合🦺，分阶段、按梯次展开救援行动。

第二，建立民间应急救援组织之间的沟通平台。国内各民间应急救援组织之间应在现有的两大联盟基础上🧑‍🦽🧑🏿‍🦰，加强横向沟通交流，秉持求同存异的原则👨🏻‍🍳，共同致力于公益事业，而不应有于门户之见，人为地画地为牢，各搞一套。各应急救援组之间建立跨联盟🙆🏿、跨地域的日常联系和协作平台👨🏻‍🦯‍➡️，有利于信息互通、优势互补🚠📠、资源互用💗，在救援现场迅速开展灾害评估与联合行动，有效克服扎堆救援，浪费资源的现象。只有在平时就建立起沟通联系的平台，才能在急时依托这一平台🔋，共享救灾信息、优化力量配置🤷🏻‍♀️，而无需在救灾现场花费大量的时间和精力去反复沟通👨🏿‍🦰，协调行动，在这方面🐝，国外同行的先进经验值得借鉴🤹🏻‍♀️。以美国的全国志愿者组织联盟为例子，该联盟由7个志愿者组织联合发起，目前有104个成员😑，其中国家级成员50个，州和地方性成员54个🙎🏽‍♀️。美国救灾志愿者组织联盟是一个交流的平台与协调的机构。各志愿者组织在此分享各自在抗灾救灾过程中的准备、响应和重建等各个环节的经验和资源，从而帮助受害群体和他们的社区。美国救灾志愿者组织联盟通过四C原则（合作、协作、联络和协调），以防止重复行动，最大限度地扩大服务范围。⑤国内方面，壹基金救援联盟和蓝天救援联盟已经作出了表率。作为规模最大的全国性公益救援平台，壹基金救援联盟覆盖了全国30个省、市🤕、自治区👍🏿，最高峰时有282支队伍近5000成员加盟，而蓝天也覆盖26个省份，在70个地市设立了直属分队，同样拥有5000名队员。分散的民间救援队伍加入联盟后，在信息、技术、物资、装备甚至资金方面都能得到联盟的有力支持，而联盟也成为各支队伍之间的互动沟通的平台。一旦灾害发生，各支队伍都能在联盟的支持下📳👴🏼，迅速展开救援行动。

第三，通过购买服务与社会捐助相结合的方式将民间应急救援组织纳入政府应急救援管理体系👨🏻‍🦲。尽管民间应急救援发展迅速👐，但一个尴尬的事实却是：国内的大部分民间救援组织游离于政府应急救援管理体系之外，各级政府应急管理部门与本地区的民间应急救援队伍之间缺乏有效的沟通协调机制。只有当自然灾害爆发之时，政府部门与民间组织才开始现场沟通、紧急协调🏊🏿‍♂️。这其中既有相关部门官僚作风问题，也有民间组织不愿“受约束”、“被管理”的心态问题。与之形成鲜明对比的是，雅安地震救援期间👆，来自北京蓝天救援队、杭州户外应急救援队等民间救援队伍🧑‍💻，成为数不多的在交通管制下获发通行证，得以深入震中地区抢险的民间救援组织，除了其自身配备了必须的专业装备外，在很大程度上得益于他们在民政局正式注册登记，具有与所在地政府多次成功合作的经历，且已纳入政府应急救援管理体系。

因此，政府相关部门应强化应急救援协调管理职能。针对民间救援力量各自为政、互不隶属的现状，政府相关职能部门应积极担当管理者、协调人的角色，以各级地方政府应急办为中心，应将民间救援组织纳入统一管理🤦🏿‍♂️、统一培训、统一协调的政府应急管理体系之中↩️🕰。根据我国目前行政管理体制的实际情况，民间救援组织通常由市、区（县）地方政府应急办负责日常管理🛑，由当地公安消防、医疗卫生、防汛抗震等职能部门负责对其进行专业救援培训。⑥而民间应急救援组织所需经费宜采取政府购买服务为主🏌🏼‍♀️、社会捐助为辅的筹措形式，以利于开展日常救援培训𓀜、购置专业救援装备、执行应急救援任务💂🏽‍♀️。相关政府职能部门应加大工作力度，规范管理和行动协调，在这方面，起到了一个示范作用。民政部紧急救援促进中心不但在培训紧急救助员方面取得了长足进步👩‍🏭，而且在整合民间应急救援力量方面发挥着越来越大的作用，真正实现了掌舵而非划桨的新公共管理模式。

综上所述◾️，历次重大自然灾害救援行动，不但造就了一大批参与意愿越来越强烈的民间应急救援组织，而且推动了政府职能部门管理模式的创新。在社会转型期，要理顺政府应急管理部门与民间救援组织两者间的关系，形成两者间的合力，则亟需根据《突发事件应对法》的有关规定，借鉴国外的成功经验，结合我国的具体实际，尽快建立民间救援组织管理协调机制，早日形成以国家救援为主、民间救援为辅的完整高效的应急救援体系成为当务之急。

（作者单位👩‍🍼：广东财经大学公共管理学院）

【注释】

①王博🥝，司会庚🦹🏻‍♂️🧘‍♀️：“‘民间正规军’的救援样本”🧛🏽，《河北日报》⛹🏿‍♂️，2010 年8月18日。

②桑慧：“政府如何采购民间应急救援服务”，《民营经济报》，2011年5月25日🐪。

③金毅：“民间救援，路在何方”，《 浙江日报》🤵🏽‍♀️，2011年9月8日👉🏽。

④方芳：“民间救援队首次有了‘正式身份’”，《北京日报》，2010年9月10日🚁♓️。

⑤黎健：“美国的灾害应急管理及其对我国相关工作的启示”，《自然灾害学报》🗞，2006年第8期。

⑥孙东东🎗：“建立民间救援组织机制”，《北京观察》，2012年第8期📩。