模糊治理与策略性回应：
社区治理主动性的一种解释

郭小聪，宁 超

（中山大学，广东 广州 510275）

原文出处🛌：《国家行政学院学报》2017年第3期。

［摘 要］如何理解我国基层治理的行为🛬，既有文献呈现出多种解释逻辑，给学术界留下了进一步拓展的辨析空间。本文在已有研究基础上提出了一个“模糊治理—策略性回应”的解释框架🧜🏼‍♀️💶，并以典型的社区营造为案例，剖析其在复杂制度环境中的策略行为的“主动性”激励，在此基础上🧖🏿‍♂️，进一步讨论了“模糊治理—策略性回应”思路对我国实现国家治理现代化的现实意义。

［关键词］社区治理；主动性；模糊治理；策略性回应

［中图分类号］C916 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2017）03-0071-06

［收稿日期］2017-05-11

［作者简介］郭小聪🪑，中山大学中国公共管理研究中心🦻🏼、政治与公共事务管理学院教授📓，博士研究生导师🖖；通讯作者🙂：宁超，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生👩🏿‍✈️。

一🙎🏿‍♀️🧛🏻‍♂️、引 言

如何理解我国的国家治理和地方治理行为🙂‍↔️🤿，学界给予不同的归纳和解释逻辑，主要有周雪光“正式与非正式治理转化威权体制的有效治理”帝国逻辑解释🏌🏼‍♂️🚵🏿，［1-2］周黎安横向“政治锦标赛”和纵向“行政发包制”的整合解释🫳🏽，［3-4］曹正汉“统治风险分流的上下分治”和“央地分权政治约束”的阐发等为代表，［5-6］可见对于国家整体治理解释思路存在分歧，呈现内在动因多维论断👷🏼‍♀️㊗️。然而🎴，国家治理能力往往通过地方治理能力来体现，［7］依托于社区改造的基层治理丰富国家整体的治理解释却日益为学界所认可🎨：高效的社区治理是农村发展的关键🍝；［8］基层治理的政治任务可以重塑基层治理的治理责任👩🏿‍🎨🧩；［9］多元互动的乡土精英治理推动基层社区自治的发展；［10］基层治理可以促进党内民主带动社会民主的发展；［11］基层治理可以加深国家财政分权的认知🍕；［12］社区改造可以增加基层治理的政治有效性；［13］合作治理模式实现基层公民治理的构建；［14］基层治理可以实现对国家建设的服从和辅助。［15］学者们共认一个研究预设：即基层治理有一定主动性才得以实现上述的功能性展现，张静的“行政包干制”［16］的整体式国家治理逻辑也是从自下而上视角进行治理体系的解读。分析我国基层治理的自主性及其约束性条件和制度环境，［17］可理解基层治理对充盈国家治理解释的理论与现实意义。

二、解释逻辑的厘定

我国整体的治理格局是从“总体性”社会“简约治理”逐步向“协商式”公民治理迈进👉🏼，从制度治理向技术治理，再到强调弹性👨🏻‍🏭、扁平和无缝链接的“后技术治理”时代转变🗿，但基层治理的目标定位尚未被充分挖掘和认知🤹🏻‍♂️，尤其是对于基层治理的主动性内源机制解释不清。要理解其内在的复杂性意蕴🛳，需要从三个维度进行解释🆓☕️。

首先🦏，基层治理的内在动力和刺激机制👉🏿。在“条条块块”结合科层制治理逻辑下📑，基层政府主导的基层治理创新主要是承接上级的指标分解和任务传递，压力型体制下“行政发包制”的治理任务分解逐步下移到基层政府，基层治理作为化解民间社会风险的“缓冲地带”和“防火墙”，保障并支撑上级政府整体性权威和统一政治管理链条，是长久以来我国国家治理的必要选择，故而呈现出“任务型主动性”。

其次，基层治理的执行主体承接科层任务转移的意愿。基层治理的主体是基层政府，在基层政权的目标管理责任制的政治锦标赛🧛，［18］晋升需求和吸引上层政府注意力的作用下，基层政府有极强的自主性达成基层治理提升和基层改革；［19］特别是基层治理的典型经验🌱，可升华为上级注意的经典案例，实现“项目制”试点及“拉拢”上级资金的支持🧑🏻‍🎓🧗🏼，激发基层政府进行社会治理的积极性🫃。在我国现行的财政体制下🥧👊🏿，为了获得充裕的资金支持，基层政府有很强的意愿进行治理创新🪠，呈现出“意愿型主动性”。

最后，基层治理的其他主体的“反向”拉动。基层治理的主体除了基层政府🧗🏻‍♀️，还有社区居民😼、社区自组织📛、社会组织等🍆，基层治理多元主体的意愿性显著增强，多元主体都希望改变传统“街道（乡镇）政府—居委会（村委会）—居民”的单一流向的管控式网格格局，向多元沟通和协商民主的协同式网络化治理迈进。“维稳”的政治任务下移和地方性属地社会风险的化解，以及基层治理的多元主体夙愿及需求，给了地方政府一种强大的压力🍣，“一票否决制”的刚性维稳的责任，多重压力催生了基层政府的“压力型自主性”。

正是由于上述“任务型主动性”💅🏽，“意愿型主动性”和“压力型主动性”的互动，目前基层治理形成了复杂的混合型主动性特征。混合型主动性体现了我国基层治理的多重治理逻辑🥀，不同于周雪光等基于一个北方村镇对于典型选举制度发现的“国家逻辑—科层制逻辑—乡村逻辑”的多重制度逻辑，［20］也不同于折晓叶等基于项目进村解释“国家发包—地方打包—村庄抓包”的多种制度逻辑和行为选择，［21］也区别于折晓叶对于县域治理提出的“行政—政治—公司”三位一体的统合式多重治理解释🚴🏻‍♀️。［22］具体而言🚴🏽‍♀️，周文及折文等多重治理逻辑主体是不同的🧑🏼‍🦳，解释的基本载体是多元的💵，主体间的行为互动及互促，而本文的混合型主动性多重治理逻辑👩‍👧🧑🏿‍🦳，主要是单一主体——基层政府（公权力机构）的主动性解释，区别于周文和折文的多主体的多重行为逻辑解释。

尊龙凯时娱乐认为🐦，上述分析主要有两点启示，第一，我国目前基层治理主动性陷入了一个多层面多系统的复杂交互构建及影响的过程中，各种类型的主动性相互交错，相互影响导致互为因果；第二，我国基层治理的制度环境对于基层政府的主动性影响机制极为复杂，“财权分离”的现实，“风险化解”的任务🤝，“政治维稳”的要求，“竞争发展”的压力和“晋升锦标赛”的目标等综合的制度环境导致基层政府治理机制的属性多变。此外👩🏽‍🎓，传统社会的“人治”模式和“官民殊途”的“双轨政治”式科层制及其背后的“暗文本”及“潜规则”，对于基层治理的不同主动性刺激来源产生不同的激励☀️、预期和约束🙇🏿🙇🏿‍♀️。因此，要梳理我国基层治理的主动性现状📷，必须厘清政府运作的实际逻辑和行为选择🙎。

本文希望勾勒出一个理解我国基层治理主动性的分析框架，并希望在以下两个维度进行突破和增进认识🟥：首先，在中观维度进一步解析“主动性”和“制度环境”的抽象概念，使其具有符合我国政治实际的分析思路⛪️；其次😪，厘清在现有制度环境中，我国目前基层治理主体间的策略性行为选择💁🏼‍♀️，并分析由其产生的社会效果和内在解释逻辑👀。

三、模糊治理的制度环境：一种新的可行性解释

“主动性”（initiative）在语义学上有两种含义：自身驱动（selfdrivement）和自我行动（selfaction）。齐美尔论证了群体间竞争冲突产生了自主及主动性的观点，［23］奥利弗则从组织间成员关系的相互影响和渗透来解读主动性，［24］而费弗尔和萨兰奇克则从资源依赖的视角进行组织自主性解读有外在控制的影响，［25］现在大多研究者在研究主动性时👥，主要基于新制度经济学的“理性经济人”的激励拉动，是扩大政治价值剩余索取权的主动行为⏏️，是应对复杂政治—社会环境的自主选择行为和空间，同伯特基于“结构性自主”概念主张的由于主体间分离位置的差异导致的相对自主性一致🎁，［26］而维护中国“市场联邦制”的关键在于保证各级主体在其属地拥有自主权，［27］可以自我驱动和自我��动，展现了中国特色的主动性研究差异。国内的具体研究中，对于基层治理的主动性操作化分析略显随意，往往聚焦于某一个单案例🧑‍🦳，然后概括提升为基层治理的主动性，很难具有普遍的说服力和解释力。有分析基层治理的“任务型主动性”是“行政吸纳运动”式的规划任务的完成服从，［28］有研究认为“意愿型主动性”是“嵌合式治理”式政府社会管理创新的选择，［29］有研究认为基层治理的“压力型主动性”是“包保责任制”式社会维稳的政治需求，［30］有涉及其中两种主动性联系或三种类型主动性互动的研究有分利秩序背景下的基层治理“内卷化”治理逻辑的破解，［31］实现基层治理的“行政与自治”的衔接，［32］实现政府，居民和社区组织的“合作治理模式”。［33］

虽然🪗，上述研究已经注意到基层治理的主动性是一个多层次的复杂结构⛹🏽，但是对基于复杂制度设计和独特政治环境下多元主动性类型的交互研究略显不足，尤其是在具体的实践中，基层政治的选择究竟是“任务型主动性”，还是“意愿型主动性”🤡，或是“压力型主动性”，哪种占主导未能给予充分解释🧑🏿‍🎄。现有的研究启发尊龙凯时娱乐注意在梳理基层治理的原动力时明确各种类型主动性属性的影响差异👈🏿，并明晰不同制度环境与不同类型的主动性之间的因果联系🐈‍⬛🪞。根据现有的研究，集中于两个视角：一是政治结构意义上的安排制度逻辑下的基层治理主动性展示；二是基层治理的行动策略和动力来源层次的选择，基层治理日常政治实践中来实现主动性创造💃🏽🐦‍⬛。这两种分析视角难免陷入以偏概全的境地♉️，如何将两者结合起来进行分析显得极为重要。本文尝试解释上述两个视角的交互联系和作用：制度环境、政治逻辑是基层治理的策略行动的背景和动因；而实际的策略性行为的选择也塑造着新的制度环境约束和补充性的政治逻辑。对于基层治理的主动性揭示，关键是找到上述两个层次间的交互节点和关联处，并以此作为解释的新视角🖕🏻。

当下我国的治理制度环境还是依靠科层制逻辑的“条条系统”和“块块部门”的结合🆑，进行资源配给和任务分解🦙🙈，传递上级政治任务和发展指标送达给基层政府🙇🏼，保障政府整体行动的统一和维护权威的完整性🌛，由于“条”系统依靠专业性技术任务分解，有极强的针对性、技术标准、作用范围和行动空间选择，对于基层政府承接“设限”🫄🏼，导致对其主动性发挥有一定抑制；“块”系统的主要目标是促进区域性经济社会发展和政局稳定🐴，因此🪑，任务释放和派遣规划指导较为宽泛👩‍🦯，对于具体行政部门的影响较大，但是限制很小，服从属地经济社会稳定的职能发挥即可，基层治理的主动性得到一定激发。新时期，村民自治和居民自治还需要基层政府的指导和帮扶，更需要一种传统“自治”回归，充分发挥基层民间精英的“示范”效应↩️，激发更充足的社会资本等非制度性因素🤹🏿‍♀️，以解释基层治理主动性来源。为了更好地理解基层治理的主动性在行为主体间的策略选择，加之“条条”和“块块”不同的政治实践逻辑和制度行为选择，对于基层治理的主动性产生显著的差异性影响，展现不同的制度逻辑🐓，本文提出一个“模糊治理”的解释思路，探寻在基层治理政治实践中，究竟是怎样的行为选择、产生怎样的制度约束和有什么样的增益👍🏿。

四🦫、制度环境下的策略性行为选择

本文以一个典型“社区营造”案例对我国基层治理的主动性进行剖析☔️。之所以选择以“社区营造”为案例主要基于以下两点🌚：首先，近些年🧑‍🦰，城市化运动主要是城市更新，社区营造行为本身可以代表很大一部分基层治理的结构性空间选择🌍；其次🈲💲，社区营造的基层治理选择👩🏽‍💻，频繁地与各级政府产生互动🤾，可以有效分解其在制度环境中的激励和约束的行为选择以及内在运行的逻辑。

（一）案例的引入

顺德作为全国县域经济的百强首位🧘‍♀️，改革转型升级成为顺德的经济社会“生命线”🌝。在顺德改革的整体布局中🛌🏽，黄连的“社区营造”是顺德的“新名片”和“城市形象”🚴🏻‍♂️。依托对于黄连社区的深入观察和调研分析，可以更加直观和准确地辨别当下制度环境中的基层治理的主动性激励和约束条件，看清在不同属性下激励的发生机制和运作逻辑。

黄连是勒流工业化的发源地😕👨🏼‍⚕️，曾经是勒流经济社会发展中心和关键市镇。但是，由于社区治理低效，社区基层党组织涣散、忽略党员代表功能建设，居委会自治职能定位不清🧜🏽‍♂️，“两委”服务意识淡薄、脱离群众🗣、办事不公等问题严重，导致黄连贻误了发展良机而出现村容村貌破旧🔝、街巷萧条、人心涣散，民间积累了严重的不满情绪🥊，不稳定因素一触即发。此外，社区人口结构失衡🧝🏽‍♂️⚉，外来人口占比较高，居民🤺、农民各占一半✢，形成类“超级社区”的人口分布，利益格局复杂，社会诉求的多样性强🫳🏽，社区公共管理和公共服务的供给需要新的资源和手段来满足居民的需要。

为发掘黄连潜在的价值，黄连开展了以社区重构和社区重建“双核”带动推行黄连社区综合改革发展试点工程，依托塑造社区文化、凝聚社区共识、构建社区利益共同体概念，焕发黄连发展的新思维🎀、新路向，回归以基层党组织为核心🍄‍🟫、社区自治组织为基础、社会组织和企业为补充🤾🏿‍♀️📸、村居民广泛参与的社区合作发展机制😴🌭，构建起合作互助的幸福社区治理新模式。黄连的社区营造，是一个综合复杂的产物，既是适应当地经济社会发展的需要👨🏻‍⚖️，也是基层政府承接上级政府政治任务和维护属地稳定的必要选择🧛‍♂️，更是回应居民日益复杂异质化服务需求和人性化公共管理的必然选择🧝‍♀️。总之👽，是“任务型主动性”📬、“意愿型主动性”和“压力型主动性”综合作用的产物👷🏻‍♀️。

（二）起始策略和发展行动

为了充分厘清政府的治理变革的动力来源，以及梳理政府改革的动力需求，尊龙凯时娱乐以顺德区黄连社区的“社区营造”为典型个案，分析“条块结合”的政治逻辑下基层政府改革行为的机制。

“任务型主动性”：黄连社区是我国行政层级最低端的街道委员会的附属单位👻，是居民自治的基本组成单位。为了便于行文🧑🏽‍💼🌟，论文将“居委会”等自治公权的机构也归类为“基层政府”部门以对应公众的地位解释，将其纳入宽泛意义上的政府机关。黄连社区承接上级政府的政治任务和指标，为了维护整体政府的权威，缓解底层社会风险✈️，形成“过渡缓冲地带”，实现区域性的社会稳定和经济的发展，黄连社区的“社区营造”的主题性社区改造在上级政府的指导下进行。从2014年开始，黄连社区改造依托治理体制类项目⛹🏼‍♂️、社会服务类项目和规划建设类项目等三大类19个项目进行，大约5000万的投资🕵🏽‍♀️，社区层面没有充足的资金来支撑项目的开展🫳🏿，需要上级财政的支持和转移支付的保障的前提下🍢，为了获得上级财力的配给和帮扶，必须在保证完成上级分派的政治任务和社会管理工作的前提下，辅助社会联系网络的非正式制度的运作，才能得到资源和资金的支持。上级财政资金的优先配给🖍，需要在相对竞争中考量，取决于上级的考核和验收结果，从而实现基层政府对上级政府的资源依赖🥺。

“意愿型主动性”：黄连社区“社区营造”的最初理念是社区党委书记Z与社区大学校长H的一次偶然的对话，是Z在整合黄连社区改造中🥱，为了获得上级的资金支持和注意力吸引🧑🏻‍🏭，形成突出的“项目制”以求被重视。H先生（社区大学校长，原佛山市党校副校长）作为外来专业知识人才被引入黄连社区营造中👵🏻，他说：Z书记邀我主持社区大学推动社区营造。

可见，基层政府的主政者也有很强的意愿进行基层治理的创新工作，［34］基于“政治晋升锦标赛”的刺激，相对次位的排名需要各种政绩指标的强显示🏂🏻。此外，基层政府的发展竞争🧗🏼‍♂️，上下分治的现状和治理绩效的考核，需要他们进行社会管理和基层治理的创新以满足上级的财务和人事的考评。

“压力型主动性”🚵🏼‍♀️：黄连社区面积3.65平方公里⛷，辖区内有6个股份社🤐，仅连北股份社尚存470多亩农田，建成面积达3.3平方公里，属高密度建成区🧒🏻。户籍人口8550人，外来人口16263人🧸，户籍人口与外来人口数量悬殊🤳🏻。社区营收主要是土地的租赁和厂房的租金等，收益和分红只在经济股份社之间进行🧚，外来人口没有经济红利的分享🧑‍🦯。但是，大量社区的基本公共服务，包括治安🦹🏿‍♀️🦙、卫生🌄、义务教育等服务的消耗，需要平摊到每个户头及人口，外来人口有很大的怨言，当地人和外来户之间的关系紧张，社会矛盾较为尖锐。基层政府出于维稳的需要🧑🏽‍🍳，也有很强的动力去进行社区营造和社会治理的提升5️⃣👦🏻。

可见👨‍👨‍👧‍👧，基于“任务型主动性”👳🏿🈚️、“意愿型主动性”和“压力型主动性”的交互作用🕐，黄连“社区营造”需要进行广泛的基层治理创新。黄连基层治理创新的政策选择主要是转变过去的管理方式，改变原来不对等的主体地位，改变对于居民“主人型”地位的忽视，引入社区组织⚛️、自组织进入社区营造工作，充分发挥乡贤的作用，塑造立体式的“社区营造”的改革战略🌻，具体的策略选择如下🫵：

图1 黄连“社区营造”综合改革试点图（略）

综合改革试点图中的多主体行为互动表明👩‍👦‍👦𓀕，上述行为的解释👃🏼，需要理性看待其策略性行动的逻辑和社会意义。政府主动寻求改变自身是“任务型主动性”“意愿型主动性”和“压力型主动性”的综合作用的策略行为选择；社会组织纳入基层治理的主体地位📩🚙，提供公共服务和参与社会管理🙅🏼，主要是“意愿型主动性”的拉动，社会组织的力量在基层治理的作用还是十分有限，源于社会资本和信任的不足，服务递送的“最后一公里”还存在发展的制约；社区居民的社区参与是“意愿型主动性”和“压力型主动性”的综合产物🤌🏻，不同于基层政府的垂直分解的政治任务和政策指标式的“压力型主动性”，社区居民的“压力型主动性”是市民生活的高质量需要♊️🛑，是自我满足和自我实现的压力，社区居民的“意愿型主动性”是自我管理、公民教育的长期结果。由于黄连社区的“社区营造”的多元主体的行为主动性来源多元，激励动因的因子多样🕺，故此💂🏽‍♀️，将多元主体的复杂化的基层治理的整体性策略行为选择界定为“模糊治理”，“模糊治理”是新时期我国基层治理的一种常态化发展路径🔑。

五👳🏻‍♂️、结论和讨论

黄连的“社区营造”成功具有很大启发意义。“社区营造”的多元主体的激励来源和行为策略的复杂化，可以提升为我国基层治理的一种新解释——“模糊治理”。“模糊治理”不是一种低效治理，而是一种高进阶治理✦，是理解治理多元主体互动及互塑的行为解释。本文的“模糊治理”来源于基层社区治理的“主动性”解释🎻，界定主体为基层政府，对社会组织及居民角色淡化🏝♣︎，基层治理领导或决策中心依旧为基层政府，治理资源的供给和制度保障仍是由其提供。“模糊治理”的主动性解释，着眼于基层政府“任务型主动性”★、“意愿型主动性”和“压力型主动性”在决定基层政府行为选择和影响程度上存在差异🏊🏼‍♂️；影响的持续性难以准确得知，导致对基层政府多维“主动性”的“模糊”互动及互构解释不足🤚🏼，不是具体来源不清晰，而是影响的程度难以把控👨🏻‍🌾、难以测量。

基于“模糊治理”对于基层治理的策略性回应👩🏽，同样可以解释其他城市基层治理、农村治理和过渡型社区治理。在充分考虑其前提和约束条件的情况下📦，可以解释其他治理场域中行为主体的策略性回应行动💪🏼。“模糊治理”本质上继承和发展了“治理”理论，强调多元主体参与和权力维度多重互动。尊龙凯时娱乐只是拓展了治理理论中的多元主体互动来源👷🏻‍♀️，即多元主体参与“主动性”解释，将“任务型主动性”“意愿型主动性”和“压力型主动性”引入治理的分析解释中😵，补充治理理论的内在激励因子，将治理理论推向新的研究高度。元理论的治理理论未充分考虑多元主体的“主动性”和承担“组织及管理的风险”不确定性等问题💛，“模糊治理”的解释框架可以有效弥补这个不足。

黄连社区的“社区营造”是新常态经济环境公共服务领域供给侧改革和政府深化行政管理体制改革的重要选择。基层治理是我国治理体系和治理能力现代化建设的必要支撑🆒，“模糊治理”的治理境遇显示我国基层治理的复杂性和多样性，“模糊治理”的解释，表明国家对于具体的基层治理存在顶层设计不足和系统梳理不充分。因此，需要将“模糊治理”运用到基层治理创新、社区自治😭、“开放社区”等相关议题中。

综上所述🩹🔬，“模糊治理—策略性回应”的解释机制提供了一个全新的我国基层治理的解释逻辑👨🏿‍🚀。在这种思维梳理中，国家建设、社会转型和全面深化改革的时代背景下可以获得长久的活力和机遇🆖💥。因此，“模糊治理—策略性回应”的深层拓展🧑‍🦽‍➡️，还需要充分结合基层治理和国家整体治理关系🦹🏿‍♂️，国家-社会的调整关系，市场-社会博弈关系等宏观领域🙎，这需要学术界和基层治理的主体共同努力。

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责任编辑 王 艺 璇