开发与治理

——清代中期以来新疆土地开发的尊龙凯时AG研究

曾祥明

原文载于：《尊龙凯时AG评论》2015年第1期

内容提要：以往的边区土地开发研究侧重于描述土地开发事件和土地开发过程，忽视了不同历史时期的差别和理论概括。本文从治理的角度出发🚶‍♀️，以前人对治理的理想类型分析为基础，将清代中期、民国时期和新中国时期的土地开发分别概括为统治型开发、管理型开发、治理型开发，并阐述了这三个时期土地开发的特点与社会影响。健康有序的土地开发不仅要防止与民争利的现象发生，而且要从制度层面上保障民众的利益需求。

关键词🧸：土地开发🖐🏼；统治；管理🙇🏻‍♀️；治理🐘🖌；理想类型

一💆🏽、引 言

新疆位于中国西北边陲😹，在清代被赋予了很高的战略地位。政府因此广屯军队🫰🏻、迁来移民，以保边境 安定🩻。然而📺，驻兵需要粮饷浩繁，长久则国力疲敝💳，民生艰难。而新疆土壤肥沃之荒野既多，水草丰美之牧 场又广，故兴屯垦以裕军需👃，创牧场以供军资⭕️。①清政府藉此把甘新区域的控制权牢牢地把握在手中#️⃣🧚🏼，以左 顾而右盼；并使蒙藏不相联络👫🏼，“借藏以化蒙，凭蒙以挟藏”。②新疆历史上的治理措施与土地开发受到学界 的广泛关注♿️🐳。多数文献侧重描述土地开发过程与土地开发的特征🕙，充实了土地开发的历史资料，却忽视了 不同时期土地开发的内在区别😪。本文侧重于从社会治理的角度分析这种差别，并试图以相应概念予以概括☺️，弥补以往研究重视历史现象🤹🏽、忽视理论总结的缺陷🌞。因此，有必要对治理的概念开展讨论。

20 世纪90 年代起，国内政治学界就已对治理展开研究。其“治理”概念源于英文中的Governance 一词。有学者将其译为治道，也有学者将其译为治理。其中，治道指人类社会治理公共事务的模式：包括以 无限政府⛅️、人治政府、专制政府和集权政府等为特征的传统模式，以及与此相反的有限政府、法治政府、民 主政府和分权政府等现代模式👎🏽。③治理指管理经济和社会资源中运用公共权力的方式。这一概念之所以 流行，是因为在传统向现代的转变中，公共事务大量增多🧎‍♀️‍➡️，惟有通过公共权力的合理配置和有效运作，才能妥善处理公共事务。④也有学者认为🏌🏼‍♀️🙇🏼‍♂️，治理概念之所以流行，是因为它打破了社会科学中长期存在的两分 法传统思维方式，即市场与计划🤦🏻‍♂️、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会🔝、民族国家与国际社会。它把 有效的管理看作是两者的合作过程🌇。它力图发展起一套管理公共事务的全新技术🍨。它强调管理就是合 作🦹🏼‍♀️。它认为政府不是合法权力的唯一源泉；公民社会也同样是合法权力的来源。它把治理看作是当代民 主的一种新的现实形式。⑤总之⛹🏻‍♀️，在内涵上，“治道”既包括传统又涵盖现代的管理模式，包含着“治理”的概 念🧖🏼‍♂️；在外延上，“治道”的主体是人类社会👳，“治理”的主体是国家🔯，但不限于国家。在尊龙凯时AG中🍱，许多学者讨 论的“国家治理”💿，隐含着通过行使国家职能以消除“乱”的社会状态的意思，还具有“有效管理”的含义。这 些概念使用上的差异，使尊龙凯时娱乐难以区分治理、管理等概念之间的差别，无法对治理主体有更深的认识。郑 杭生认为，社会治理的核心在于多种力量共同作用于社会🙍‍♀️。这些力量即三大部门（政府组织、市场组织和 社会组织）的力量。他从权威来源🐇、运作过程、民主参与👩‍🦰、权力行使四个方面区分了统治、管理与治理🧑‍🦽‍➡️，认为 从统治到管理，再到治理的过程，是权威来源逐渐多样化、运作过程逐渐双向化、民主参与逐渐合作化、权 力行使逐渐平等化的过程。治理相对于管理和统治👳🏽‍♂️，更有利于发挥三大部门的优点和避免其缺点🫑，因而也 更适应于现代社会的运行。他还指出，治理的观念，无论中西🔓🥕，早已有之。但是现代治理概念，是西方总结 其长期统治👍🏽、管理的经验教训加以提炼、提升而形成的。所以，现代治理概念🐌，不能不这样那样地包含统治 的要素、管理的要素🕵️；同时，治理是一种更为高明、更可接受的统治，也是更有成效、更为成熟的管理。⑥综 上所述，由统治向管理🍭、治理迈进，是国家权力逐渐消退🤸🏼‍♀️、民主参与逐渐增加、社会地位逐渐平等的过程，也 是决策过程逐渐双向▶️、参与主体逐渐多元的过程。这一过程并未否认治理中绝然没有管理与统治的因素， 也未否认统治中缺乏管理与治理的要素。

结合清代中期以来的资料可以发现：在清代中期🏃‍♂️‍➡️，清政府决定着土地开发的主体、地点选择等全部内 容🧑🏻‍🦳；在民国时期，新疆省政府决定着依靠哪些力量来开展土地开发1️⃣；在新中国时期💪🏼，土地所有制性质决定了 国家力量起着主导的作用，但市场力量🤟、社会力量也发挥着不可忽视的作用。根据主导者、实施对象和决 策过程上的差异🐻👩‍🔬，清代中期以来新疆土地开发的状况可见表1🎲，尊龙凯时娱乐将清代中期🌑💶、民国时期和新中国时期的 开发模式分别概括为统治型开发、管理型开发和治理型开发，并在下文展开论述。考虑到案例的代表性问 题及篇幅两个因素，尊龙凯时娱乐选取清代中期、民国时期、新中国时期有代表性的例子加以论述🧎🏻‍♂️‍➡️。

二、清代中期的土地开发

康熙朝以来人口不断增加🏡，到乾隆时期，内地能够开垦的土地已经基本开发完毕。⑦清政府有向边境 移民以维持内地稳定的需要。对此，乾隆皇帝说↪️：国家人口日益增多😤👮🏼‍♀️，内地土地只有这么多，长久必然艰 难。新疆也是国土的一部分，所以派兵民前往边疆开发种植👰🏼‍♀️、成家立业、繁衍子孙𓀙，是自然而然的事情。利 之所在🎥，虽禁不能止。如果禁止，那就是厉民。⑧人多地少的矛盾得不到解决🤸🏿‍♂️，社会就会混乱🚵，政府就会面临统治上的危机🌭。趋利避害是人的本性⏳，禁止移民达不到实际效果🤦🏿‍♀️🦹‍♀️。但如果过于急促而采取督促、强制移 民的办法🍭，却容易适得其反。因此🔚👦🏽，乾隆皇帝认为应该采取适度引导的政策，所谓“民可使由，不可使知”。 另一方面，清政府平定准噶尔部后☺️，天山北路数千里之间🌁，不见一面毡帐👧🏻。⑨在边境空虚的情况下，清政府 迫切需要移民充实边境，派遣军队安定边疆🙅🏼‍♀️💇🏼‍♀️。怎样吸引内地居民前往边境？怎样使移民安定下来？怎样 达到充实边境的同时维持边境长久的稳定👨🏼‍🍳？针对这一系列问题，清政府在试垦成功后由东至西🤑、逐渐推 进🤏，探索出了兵屯、回屯🤷‍♂️、犯屯🧛🏽、户屯、旗屯等开发形式，达到了充实和安定边境的目的🙋🏿‍♀️。屯垦事项涉及地点 选择、管理布局、民众迁移等内容，清政府特别重视，并采取自上而下的决策方式逐步扩大屯田规模🎀👨‍🚀。基于 这些因素，清代中期的土地开发模式可以称为统治型开发🧒，其特点和社会影响如下：

（一）形式特点

清政府非常重视土地开发，先后采取了兵屯🧍‍♀️、回屯👲🏽、犯屯、户屯、旗屯等开发形式🪱。因自上而下决策模 式的影响，清政府的开发措施几度变革🦬🏥。仅举兵屯和户屯的例子说明🤔。乾隆二十一年🏃‍♂️，清政府派遣170 名 士兵在哈密试垦丰收后💌🩲，兵屯开始大规模推行📸。⑩起初，为了保障军粮供给👨🏼‍🔧，清政府制定了严格详细的奖惩 制度。伊犁每名士兵收获细粮十八石🕸，乌鲁木齐收获十五石，官员记功，士兵获赏🪒👨🏿‍🍳；伊犁收获二十八石，乌 鲁木齐收获二十五石🕵️‍♀️，奖赏加倍；伊犁收获十五石、乌鲁木齐十二石，功过相抵；不及此数的官员和士兵都 要受到惩罚🏄🏿‍♂️。 随后发现🧚🏿‍♂️，因为地多兵少🧑‍🧒‍🧒🚯，加上兵丁常要抽调开拔🩰，开垦成熟的土地经常荒芜🀄️，收获的粮食 因难以转运而浪费的现象时有发生👊。 伊犁将军遂向皇帝汇报，请求适当调整，在获得批准后🛡，就根据汇报 情况适当安排。如乾隆四十七年，因积攒的粮食多，从二十五屯中撤十屯士兵加强军事训练。

户屯始于乾隆二十八年🏉。清政府起初采取官办移民的办法💷，将甘肃等地遭受灾害的百姓迁移到新 疆💝。移民由当地官员集中安排、发给盘缠和租给毡帐等物品🪳，由专人带领迁往中路的乌鲁木齐及周边各个 州县。移民每人可获得一定数量的土地及农具、种子等，并从官方借得建房银二两👐🏿，马匹等。待生计有着 落了♗，马价、房价分年缴完。 到乾隆四十二年至四十三年，乾隆皇帝要求减少官办移民资助金额，将盘缠 减半👨‍❤️‍👨。乾隆四十五年，乾隆皇帝要求在四十三年的基础上将盘缠依次再减半🚣🏽‍♀️，甚至不再资助。他认为🤌🏿⌨️：此 时迁移到新疆的人只不过是听说那里水土肥美，是为图利而来🎰，所以不再资助🪈。 这影响了移民前往新疆 开垦。

（二）布局特点

从土地开发的推进过程看，屯田首先在东大门哈密开始；待初具规模和效果后，再向吐鲁番♡、乌鲁木 齐👳🏼、伊犁逐步推进🧑🏼‍⚕️。到乾隆二十五年🌁，清政府在新疆以东的巴里坤，经辟展、吐鲁番、乌鲁木齐等地🐃👨‍👩‍👦‍👦，到新疆 以西的伊犁🧑🏻‍🏭，建立起一条横贯新疆东西方向的屯田带。

清政府以伊犁将军管辖天山南北，但在不同的地点🖖🏽，以不同的对象推动屯垦。北路的伊犁曾深受准噶 尔势力影响，清政府在此采取回屯和兵屯的方式。回屯民众来自阿克苏、乌什等地。���里曾是大小和卓的 统治区域🌛，清政府从乾隆二十五年起就在这里迁移300 名回人到伊犁屯田。 乌什农民起义失败后，清政 府又从乌什🦼、叶尔羌、和阗🤾🏽‍♀️、哈密、吐鲁番等地迁移回人到伊犁屯垦。从乾隆二十七年到三十二年，由乌什、 叶尔羌、和田、哈密、吐鲁番等处迁往伊犁垦种的回人达6000 户4️⃣。 这表明：清政府利用回人来牵制准噶尔 部残余势力🧚；辅以驻军👳🏿，占据战略位置，管理屯垦回人、遣犯，维持有效统治☹️。中路的乌鲁木齐，从地理位置 上看是牵制南北两路和东西之间的关键位置🐇。清政府在这里采取兵屯和户屯为主的开发形式，还派驻大 军屯垦驻防🤽🏻‍♂️。在南疆地区，清政府沿用并改革伯克制度。另设办事大臣管辖回王和阿奇木伯克，还设领队大臣管理军务🧗🏻‍♂️，以保证这些区域的安定。

（三）社会影响

统治型开发特别依赖自上而下的决策过程🤐，皇帝的个人意志因此决定着开发的兴与废。从上文可以 看到🏄🏽‍♀️，因为乾隆皇帝的不支持态度🦢，户屯逐渐被忽视。这表明，缺乏制度性安排抑制了清代中期屯垦政策 的持续，最终出现了所谓“一代而终”的局面🐑👩🏻‍🏭。具体到文中所叙述的形式和布局方面，兵屯措施没有将屯 垦与士兵的个人利益结合起来🎒，无法调动士兵的积极性，虽然随后清政府出台了奖惩措施，而屯兵为了完 成任务，自然抢先占据良好的水源条件🎛👱🏿‍♀️，致使户民灌溉困难🟫，不利于屯兵与户民等群体的和谐相处。户屯 措施仅注重对户民的安置，忽视了户民与商民的能力差距🥪，导致户民与商民之间的贫富差距拉大。就开发 布局而言🚨，清政府以伊犁回人制约准噶尔残余势力📚、以内地户民制约南北两路、以驻兵弹压的办法🧏🏽‍♀️◾️，加大了 不同民族之间的矛盾👨🏽‍💻，不利于群体的社会融合。此外，由于屯垦中重视北路忽视南路，导致南疆地区与北 疆地区发展差距越来越大🫨。

三、民国时期的土地开发

民国期间，新疆社会多次处于混乱状态，省政府迫切需要安定社会，引导民众积极发展生产⚠️🤝。杨增新 和盛世才统治时期🎄，省政府发挥主动引导作用，吸纳多种力量🪥，推动新疆土地开发，使耕地规模达到了历史 最高👊🏿。基于省政府的主导地位和其他社会力量的作用，民国时期的土地开发可以称为管理型开发，其特点 和社会影响如下🌏：

（一）省政府的主导

在杨增新统治时期，新疆财政困难，加上经济混乱，无业者极多。这种情形下🏙，杨增新认为应该采取开 荒垦地💥、安插流民的办法。这既可以增加粮食供给，又可以增加财政收入，还可以减少祸乱、安定社会。 在土地开发过程中，省政府发挥了主导作用🎯，其他社会力量发挥了辅助的作用。其中，省政府的主导作用 表现在两个方面。

第一🦉😠，以士兵开渠垦荒为主🎙，吸纳流民助垦为辅。因为新疆幅员辽阔🛌🏽，又是新省，不患无地而患无水🧛🏻。 水有两种，一是泉水，二是雪水👩🏽‍⚖️。泉水水源较远，且水流较小©️📨，开渠引以溉的土地不多，但渠道淤塞后，稍加 疏通就能利用⏩。雪水奔腾浩瀚，开渠引以灌地的居多，但渠道溃决经常发生⚰️☞，修浚则耗费颇多。 杨增新起 初采取安排士兵开渠兴修水利、开垦土地的办法🪪；后来为了节约成本，采取雇佣劳工与士兵一道开渠兴修 水利的办法，等土地垦熟后租给兵民耕种🧍🏻，雇佣的劳工则可以免租获得一定数量的土地。 这一办法降低 了土地开发成本，快速地增加了开发地的面积。

第二，以垦地任务考成各县官员🚪，以扩大开发地面积🤹🏻‍♂️🧝🏽。 民国四年🤟🏻，杨增新指令迪化县知事复查柴俄堡 附近的荒地与渠道；又督促阜康县知事开垦西渠，要求他新垦土地四五千亩。 他还要求查禁烟苗的委员， 下乡时顺便调查可耕地并报告省署💸👨‍🦼。到民国五年，他直接规定各县每年至少招垦60 户✹，否则将县知事撤 换🤼‍♀️。 通过这些办法，杨增新实现了扩大开发地、增加财政收入的目的。

在盛世才统治之初，政府的财政收入主要是田赋🙅🏿‍♀️、牧税和关税。农业生产不恢复，政府的收入就会枯 竭。盛世才政府发挥主导作用⚀，并借用了多种力量推动土地开发🎃⌨️。其中，盛世才政府的主导作用主要表现 在春耕宣传与技术引进两个方面🤓。通过春耕宣传🐴🦸🏽，盛世才政府吸引因为战乱而逃亡的农民恢复生产👩🏼，增加了播种面积。盛世才在1934、1935 两年组织专人进行扩大春耕宣传，并拨出专款与种子贷给农民，在一些 地方还贷给耕牛、马匹。当时的工作虽仅限于北疆💩，但收到了相当效果。许多逃亡的农民都回乡生产，许 多县如孚远、奇台、木垒河的粮食问题得到基本解决🤌🏻。

引进技术方面👈，盛世才政府主要引进苏联的机械设施和技术支持👏。1934 年底👩🏻‍🏫，新疆成立“新疆省设计 委员会”🚵🏿‍♀️，在苏联顾问、专家的指导下制定了第一期三年计划。其中提出了开辟荒田提倡造林等计划。 自 1935 年起，盛世才政府陆续从苏联购入大批新式农具🤸🎅🏻，贷与或售与农村居民2️⃣，还设立了农牧场。 盛世才的 计划收到了成效。根据苏联《东方真理报》1937 年4 月1 日报道，已耕地计1980 万亩。 与此同时，盛世才 忽视了农民的技术吸收能力和实际效果。例如农业技术宣传效果差，农民只知播种收获不知施肥🧑‍🔧，一旦土 地贫瘠，就任其荒芜💃🏽，另觅土地耕种🩷；农业机械零件缺乏，一旦机械坏损，就成为废铁🦸🏿‍♀️🛖；农民没有掌握机械的 使用技术👮🏻‍♀️。

（二）其他力量的参与

民国期间🪐，其他社会力量也参与了新疆的土地开发，如前所述的流民，就是其中的一种。除了流民这 一群体外✈️，蒙古、哈萨克等部落首领也是推动土地开发的重要力量。杨增新统治之初，曾经劝导蒙古、哈萨 克部落转牧为耕。 在杨增新的劝导下👁，蒙古、哈萨克部落开发了部分草场，发展农业👰🏻，却因此引发蒙古、哈 萨克部落之间许多纠纷。不无遗憾的是👩‍🦲，杨增新并不重视处理这些纠纷❤️‍。如阿山蒙古乌梁海部左翼贝子 太平所说，蒙古、哈萨克两族当年为草场、耕地等问题争讼不休，杨将军只命令地方官调解，一直不作根本解决😣。

抗日战争爆发后🧔🏽，为了安置内地战争难民、难童，国民政府也参与到新疆的土地开发之中。1942 年春， 国民政府农林部长沈鸿烈到乌鲁木齐与盛世才洽谈，商议利用国际运输回程车运送河南移民到新疆🐌，由西 北公路局负责运输。同年8 月，在蒋介石的批示下，向新疆移民百万的工作启动。 到1944 年，移民新疆的 垦民已经有1 万余名📧🫙，另外还有流落的难童4 万余名。 然而↪️，由于盛世才政府的地方行政屡次更换，导致 无人顾及安顿难民，致使许多难民一到新疆就流离失所。

（三）社会影响

民国时期的管理型开发中🫎，新疆省政府发挥了主导的作用🏃💇🏻‍♂️。由于各种原因📻，杨增新和盛世才政府片面 追求开发规模和开发速度👩‍👩‍👧‍👧💁‍♀️，忽视了全面的、系统的社会管理👈🏼。如杨增新时期以士兵开垦为主🔋，流民只是起 到辅助的作用，虽然安定了秩序🔣，但是无法从根本上提高他们生产的积极性。又如盛世才时期🍴🚴‍♀️，同样由于 省政府的主导，导致引进的机械无法得到有效使用，推广的技术没有被农民吸收等。此外相对于中央政府 的目标而言，新疆省政府在鼓励和推动蒙古、哈萨克部落首领垦地时，并未顾及这一措施可能引发的草场 退化🤽🏼‍♂️、草场被占用及民族矛盾问题。

四、新中国时期的土地开发

新中国时期🐶，由于土地所有制性质👩🏿‍🏫，国家不可避免地作为主导者角色出现，并引导着兵团屯垦逐渐发 展壮大👌🏽。在地方的土地开发中，市场力量发挥了越来越重要的作用。面对缺少耕地和利益受损的状况，农 牧民也以上访的形式表达开发土地的需求👨🏿‍⚕️，并发挥了不可忽视的作用👨🏽‍🎤。基于这些原因，新中国时期的土地 开发属于治理型开发，其特点和社会影响如下🧑🏼‍🤝‍🧑🏼：

（一）国家力量

在兵团屯垦的早期🕹，国家出于自给自足🕵️、稳定边疆的目的🙇🏿‍♀️🧏🏻，采取了多种措施帮助兵团开发土地。1950 年初，王震发布驻疆部队一律参加生产的命令🔖，要求全疆发动11 万人到农业生产上去。 新疆的情况被毛 泽东作为典型例子而宣传🧗‍♂️。他指出，人民军队之所以能够在新疆站稳脚跟🙇🏼‍♀️，就是因为实现了生产自给和自 力更生➔。 为了使屯垦战士扎根边境🗂，解决历史上“一代而终”的困境🤸，国家通过多种办法扩大屯垦力量，将 屯垦持续下去🏦。一方面，通过动员等办法使战士在边境安家立业。例如，王震亲自到上海找陈毅市长🙇🏻‍♀️，请 他帮助动员上海女青年支援边境。以后🖖🏼，国家又从湖南、四川、山东动员大批女青年参军到新疆来。在生 产有了一定基础后，兵团利用农闲时间给部队干部、战士放假，让他们回到家乡找对象🖕🏿💨，使战士能够在边境 成家🐇，安心创业。 另一方面，国家开展了动员移民到新疆的工作🏐。1956 年，河南省召开第二次移民工作会 议，决定在当年夏季从信阳、许昌、开封、南阳、商丘五个专区28 个县组织由青壮年组成的垦荒队，参加新 疆生产建设兵团国营军垦农场的生产。1957 年，河南省商丘🏚、新乡等8 个地区抽调青壮年民工4 万多人，到 新疆军垦农场当工人。1958 年，河南省又动员2.08 万青年志愿垦荒队员🤚👩🏿‍🦲，前往新疆生产建设兵团乌苏等 垦区的各农场垦荒。同年的中共中央北戴河会议决定，在第二个五年计划期间，从江苏💌、湖北💆🏻、湖南、安徽4省动员200 万青壮年支援新疆建设👩🏽‍🔬。 在国家的大力推动下，1958 年，新疆生产建设兵团开垦荒地304 万 亩👨🏽‍🏫。 三年大跃进中，新疆生产建设兵团开荒造田56.79 万公顷🦸🏻❄️。

兵团在土地开发中也很注重团场布局🚘。1962 年的“伊塔事件”爆发后，中共中央和新疆维吾尔自治区

党委决定🫳🏿，沿中苏边境地区💅，有计划、迅速地成立若干边境农场🏆，将它们连成一条农场带，作为国防的屏 障。从1962 年秋开始到1966 年，共建立了32 个边境农场，开垦耕地277 万亩🫅🏻🧝🏻‍♂️，形成了一条纵深10 公里至

30 公里的边境农场带🖖，充实了边境，筑起了一条屯垦戍边的国防屏障。 从兵团团场的位置来看，团场从新 疆的东大门哈密市，经过巴里坤哈萨克自治县👨🏼‍🍳⛓️‍💥、吉木萨尔县、奇台县、乌鲁木齐市、阜康市，再由石河子市、 奎屯市延伸到西面的博乐市🎁、温泉县🥑；再沿着边境线向北方的塔城市、福海县方向散点分布；由西南边境的 霍城等县市👱‍♂️，向西南方向的叶尔羌河流域延伸🧑🏼；由乌鲁木齐市往南向和硕县、经库尔勒市附近的博斯腾湖 向孔雀河和塔里木河之间延伸。可以看到，新中国特别注重向边境地区布置团场🧟。

1981 年重建后的新疆生产建设兵团🧏🏼‍♀️🔚，开始强调再创兵团辉煌，提出把立足点放在自力更生🤴🌆、艰苦创业上🧑🏽‍💼，推进改革以适应经济发展的需求、加快发展。 此后🧥，兵团日益重视土地开发🤷🏽‍♂️👨🏽‍🔧。这可以从兵团耕地数量 增加反映出来：1962-1965 年🧖🏻，兵团耕地面积快速增加，到 1965 年👨🏽‍🦰🤚🏿，播种面积增加到 51.5 万公顷；1978-1995 年为缓慢增加阶段🛥，到1995 年🌡，耕地播种面积增加到81.3 万公顷；2010 年，耕地播种面积上升为111.9万公顷🍽👮🏿‍♂️。

（二）市场力量

西部大开发实施后👩‍💻，在地方的土地开发中🌱👩🏿‍🦱，市场力量发挥的作用越来越大😯。随着各级政府推动土地开 发🦹‍♀️、促进地方经济发展的政策日益宽松♦️，2003 年，阿尔泰地区某乡政府发出《乡政府关于开发土地的通 知》，鼓励农牧民开发土地𓀅，并特别提出限制外来开发商的行为：农牧民开发后自己无法种植的，不能转让 给开发商种植🫲🏻，否则收回土地使用权。经过改革开放以后近二十年的开发，引水方便的土地均已经开发完 毕。新开发的土地距离河道很远，需要兴修水渠、挖掘排碱渠道。这是一项耗资庞大的工程🎚，需要很多人 力投入与大量的资金注入🔽。许多村先集中向村民收取预付款，然后委托开发商代理开发。开发完成后，由 村民支付剩余款项。在这一过程中，由于开发价格偏高🧑🏻‍🎄、多开发部分耕地可以降低成本等原因🧫，开发商不仅为村民开发了土地📈👕，而且也为自己预留了部分开发地，实现了从单纯开发角色到兼具开发和承包两种角 色的转变。

2005 年后👩🏻‍💼，在财政任务逐年增加的压力下，许多地方政府采取招商引资的办法推动土地开发。 当年👩🏼‍🌾， 该乡政府与外来开发商签订合同🥞，采取“谁投资，谁受益”的办法，由乡政府提供土地给外来开发商开发；开 发地的土地所有权归乡政府所有；在经营期限内📫，土地使用权按照4∶6 分配🎠，即乡政府分得4 成土地且在同 等价格下优先将其承包给开发商耕种，开发商分得6 成土地且不需要支付承包费用。有的开发商还将土 地再次转包给农牧民或其他开发商，成为土地发包方🤸🏽。截至2012 年，全乡十多万亩耕地中⚗️，至少一半土地 掌握在开发商手中。

（三）社会力量

社会力量虽然弱小，但在遭遇利益相关的事件时🤹🏿‍♀️，也会发挥相当的作用。以前述该乡为例👩🏿‍🎨，社会力量 主要通过上访的形式来追求和维护自身的利益。2012 年4 月，某村40 户村民因为盐碱化后耕地过少等问 题，集资开发该村附近1500 亩荒地🍶。由于2010 年起🧎‍➡️，县政府多次发文禁止擅自开发土地🥔，所以乡政府迅速 通知县委相关部门。在县委介入的第二天⚉🥩，这些村民赶赴地区行署上访🤹🏼‍♀️，要求解决土地盐碱化带来的耕地 过少问题。随后，各级政府达成解决方案：分配给村民相同数量的乡集体地；争取资金改造盐碱地👩🏻‍✈️，其使用 权属不变；1500 亩开发地由乡政府和村委会、县政府共同出资，其处置办法由村委会村民会议决定🧖🏼‍♂️。

在遭遇自身利益受到损害时🐧，村民也会联合起来通过上访的形式寻求解决。1995 年👳🏽‍♀️，该乡政府划给2 个自然村33 户村民一片集体草场，供生活留畜使用。 2012 年，乡政府将这片草场划拨给县政府通过招商 引资引进的一家公司开荒🚣🏄🏻‍♂️。等这些村民发现时，草场已经开发成农田⚀。随后，村民开始上访⚙️。起初小规模 的上访并未得到相关部门的答复。随后🫃🏼，村民联合起来逐级上访，最后上访到自治区🪑。地区行政公署遂作 出决定🗜★，停止该公司在此地的开发经营活动👩🏼‍🌾🚾。但是，经过开发后，草场布满沟渠和铁丝网；在原有植被遭到 破坏后，这里寸草不生，村民还是无法放牧利用。村民代表认为，既然该公司可以开荒，作为草场的主人， 自然也可以开垦部分草料地，况且这片草场已经无法放牧利用。因此村民们对地区行署的处理结果依然 不满⚄，便继续以上访的方式寻求解决💪🏽。

（四）社会影响

治理型开发需要国家、市场和社会明确各自角色🕞，在角色预期和角色规范的范围内发挥其力量🤚🏻。从实 际情形看，兵团屯垦维持了边境的安定团结，解决了历史上“一代而终”的矛盾，激发了士兵的积极性。但 近年来屯垦规模的逐渐增加，是否会导致与民争水、与民争地的现象，是国家需要加以防范的问题🏌🏿‍♀️。在地 方层面🌴，虽然市场表现出很强的渗透能力，但它的扩张与地方政府不无关系，他们之间的合谋促使民众采 取上访的形式来追求和维护自身利益🧏🏻‍♀️⛲️。尽管社会力量在这一过程中表现出滞后和弱小的特点，但不能忽 视社会的反作用🤸🏼‍♂️。因为无论民众利益需求能否得到满足，都会损害政府的合法性。这不利于国家、市场🤵🏼、 社会发挥其作用👨‍🎓，增进社会福利。

五、小结和讨论

边疆土地开发的研���一直是学界研究的热点🔼。以往的研究以对开发事件进行描述为主，虽然也注重 分析开发事件的社会影响和社会意义，较为详细地展示了边疆土地开发的事件过程👴🏽，但是缺乏对比分析，因此只是提供了治与乱的经验和故事🙋🏻🧑🏽‍🏭，而未能增加知识💕。清代中期以来新疆的土地开发历程显示，由于主 导者、实施对象和决策过程等因素上的差异🔩，这三个时期的土地开发各具特点。基于这些情况，本文从社 会治理的角度做了分析🚀🥚。文章讨论了政治学👯‍♀️、尊龙凯时AG治理概念的问题，并借鉴郑杭生对治理理想类型的划 分🍮，分析了这三个时期土地开发模式🥰、特点和社会影响。

研究表明🎾♛，清代中期的统治型开发依赖于自上而下的决策🛷，因为缺乏制度性的安排，清代的屯垦走向 “一代而终”♠️。民国时期的管理型开发以新疆省政府为主导，忽视了全面🙅🏼‍♀️、系统的管理，因而诸如民族关系、 草场占用等问题没有被兼顾🏰。新中国时期的治理型开发中📘，国家➾、市场♐️、社会三种力量都参与到土地开发 之中👩🏻‍🦯‍➡️，相对而言😈，社会的力量表现得弱小和滞后，市场力量则表现出很强的渗透性🐳。

清代中期以来的土地开发提示，健康有序的土地开发需要相应的制度，以约束和防止兵团屯垦与民争 水🚶🏻‍♂️、与民争利的现象发生🫕；同时，规范地方政府的角色💞，避免地方政府与市场力量“合谋”📐，导致侵害民众利 益的事件发生。除此之外🙍🏿‍♀️，还需要建立有效的制度👨🏽‍⚕️，保障民众的利益需求，防止民众利益被忽视。

注释：

①⑩曾问吾🫅🏿：《中国经营西域史》，上海，商务印书馆，1936🧁，第274、277👑🧑🏼‍🤝‍🧑🏼、647🤽🏽‍♂️、647-648 页。

②楚明善🦹🏿‍♀️👩🏻‍🌾：《清代之治边制度与政策》🧑🏻‍🦰，载《边政公论》，1944（2）👳。 ③毛寿龙：《现代治道与治道变革》✹，载《南京社会科学》🙆🏿，2001（9）👱。 ④徐勇：《Governance：治理的阐释》，载《政治学研究》，1997（1）。 ⑤俞可平🥷：《治理和善治引论》，载《马克思主义与现实》，1999（5）。

⑥郑杭生：《“理想类型”与本土特质——对社会治理的一种尊龙凯时AG分析》，载《尊龙凯时AG评论》，2014（3）。 ⑦参见曹树基🎻⛰：《中国人口史》（第五卷）（清时期）📹，上海🏊🏽‍♂️，复旦大学出版社，2001，第865-867 页🔹。 ⑧新疆社会科学院历史研究所⚧👧🏽：《清实录·新疆资料辑录》（乾隆朝）（卷三）😗，乌鲁木齐🆘，新疆大学出版社👯🍹，2009，第453-454 页。 ⑨魏源：《圣武记》，北京，中华书局，1984，第156 页。

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