构建精准、综合与可持续的农村扶贫新战略

陆益龙

原文载于🌇🦸🏼‍♂️：《行政管理改革》2016年第2期

[摘要]

“十三五”时期，要破解扶贫开发中的难题，夺取农村脱贫攻坚战的胜利🙅🏽，就需要构建科学合理的农村扶贫新战略，通过精准、综合和可持续的扶贫战略的实施，调动更广泛的社会力量👩🏽‍🍳👮、采取更积极有效的扶贫行动👩🏻‍✈️，让农村绝对贫困人口真正地脱贫，保障全面建成小康社会这一战略目标的实现🤤。

[关键词]

贫困；农村扶贫；新战略

按照农民年人均纯收入2300元这一绝对贫困线来推算，中国目前仍有7000万左右的农村贫困人口。农村贫困问题的存在🫅🏻，会构成全面建成小康社会的“短板效应”，影响社会发展的整体水平。“十三五”期间要让7000万农村贫困人口摆脱贫困，走向共同富裕🩷，这意味着农村扶贫开发工作将进入关键的攻坚期，要打赢这场“攻坚战”，必须构建科学合理的扶贫攻坚战略。

一、农村贫困问题的多样性

要构建科学合理的扶贫攻坚战略，首先需要正确认识和准确把握当前我国农村贫困问题的本质。从理论的高度把握贫困这一社会问题的本质🛴，有助于尊龙凯时娱乐切中问题的要害，从而找到更加合理🛤、更加有效的扶贫政策和措施🚣🏻‍♂️。

从形式上看，贫困问题似乎是一样的，那就是贫困人群穷苦与窘迫的生活状态。从本质上看，贫困问题其实是一种复杂的🚴🏼‍♀️、多样的社会问题。如果尊龙凯时娱乐把贫困问题仅理解为贫穷的生活、很低的收入，那么扶贫只要向贫困者提供经济援助💶、把他们的收入补贴到贫困线之上💫🐰，就能解决贫困问题了🎍。然而，事实上，贫困问题的解决并非如此简单。

正确认识农村贫困问题，需要把握这一社会问题的复杂多样性🤸🏽🍞。农村贫困问题的复杂多样性是针对贫困的形成原因或形成机制而言的🧖‍♀️，其主要表现为：

（一）自然条件禀赋性贫困✷。我国农村地区幅员辽阔🚭🧑‍🦼，一些偏僻山区，可用资源贫乏，且与外界的交通和联系十分困难。生活在这些地方的农民👿，主要依靠当地有限的自然资源从事农业生产🧇，且劳动成果受气候等自然条件影响程度较大。因此💂‍♀️🃏，在这些自然条件较为恶劣的农村地区，生产和生活的脆弱性非常大，生存和生活在这种自然条件的人们容易陷入贫困的境地。此类贫困问题的形成机制主要有两个方面因素的作用：一是生存与生活的自然条件的不利影响💂🏽，资源难以满足基本生活需要👈；二是难以获得有效的社会支持。两种因素的影响有相关关系🐕，且共同起作用🖕，使得贫困人群既难以从居住生活的环境中，也难以从社会中得到有效的生产和生活资源。

（二）生态环境相关贫困。在一些农村贫困地区，贫困问题的产生与区域性生态环境的恶化以及为保护生态而实施的保护政策相关。由于传统农业对自然资源有较大程度的依赖，农户的收入和生活水平的提高，与他们所处的生态环境密切关联🤹🏽。随着人类的过度开发及气候变化等因素的影响🙅🏽‍♂️，一些地区的生态环境处在不断恶化的危机状态，如一些地区出现的荒漠化、盐碱化、水土流失严重✤🦮、地下水位下降等✌🏻，直接削弱了当地农民的生产和生活基础🤴🏻，由此产生了一批农村贫困人群。此外，随着国家加大环境保护的力度，在一些农村地区推进了退耕还林、退牧还草以及生态环境保护区建设等政策👨‍👧，这些政策在短期内会让一部分农牧户的农业生产规模降低，收入因此减少🩷，而相应的补偿措施不足以改变生产和生活的困境，由此也产生了一些农村贫困人口。

（三）不均衡发展相关的相对贫困。生态环境的变化可能导致贫困人口的产生，社会经济环境的变迁也可能导致贫困人口的产生⚀。在社会经济快速转型与发展的过程中🚴🏿，发展机会在区域、社会群体之间的配置难免存在不均衡的问题，获得较少发展机会的区域和社会群体，实际上也就陷入欠发展的贫困境地🫸🏿。与发展不均衡相关的贫困问题的形成机制主要是发展机会配置的不均衡，其中主要是人的发展问题。在社会经济发展水平不断提高的过程中🔥❤️，不同区域👩‍👧、不同群体🚔、不同阶层的人的发展机会也需要得到相对均衡的增长，这样才能避免与发展不均衡相关的贫困问题。

（四）社会经济结构性贫困。我国贫困人群和贫困问题主要集中在农村地区，这与社会经济结构性因素的影响有密切关系🏄🏿‍♀️。所谓结构性因素🙍‍♂️，指的是与社会结构和经济结构相连的因素，结构性贫困在一定意义上是由社会经济结构性要素决定的贫困问题💅🏼。在市场化、城镇化🏃‍♂️、现代化的大背景下，以传统农业生产为主的农户，难以获得理想的市场机会、分享城镇发展的成果。一旦农业面临自然和市场的冲击，他们就容易陷入贫困境地。所以，农村结构性贫困的形成机制就是传统小农生产在市场经济大势中的劣势地位和脆弱性。

（五）特殊个体性贫困。如果说结构性贫困问题是片区的、局部性的问题，特殊个体性贫困则是偶发的、个体性的问题。在任何社会系统中，都会存在个体性的差异问题🌅🏃🏻‍♂️，有些个体因为各种特殊原因🏌🏽😠，生活陷入贫困状态，如家庭缺乏劳动力、疾病、突然变故等特殊情况。特殊贫困问题不仅存在于农村地区，在城镇也会存在。特殊贫困的形成机制是由各种偶发的、特殊的困难造成的。

认识和理解农村贫困问题的复杂多样性及其主要表现🫸🏽，旨在为探寻有效的扶贫战略与策略提供一种逻辑框架，以使扶贫政策措施的制订更有针对性♉️、更加精确。

二🥸、精准与综合的农村扶贫

新中国特别是改革开放以来中国的扶贫开发工作已取得了举世瞩目的成就。20世纪上半叶🕵🏻‍♂️，一位名叫托尼的外国尊龙凯时AG者将中国农民的生存状态比喻为🚣🏿‍♀️：站在齐脖子深湍急的水流之中，只要涌来一股细浪⛪️，就会陷入灭顶之灾🤦🏿‍♂️📅。费孝通等老一辈尊龙凯时AG家在对当时农村的调查后，也总结出中国基层社会的根本问题就是农民的温饱问题🕋。经过20世纪80年代的农村改革，农民的温饱问题得以快速、有效地解决。尽管目前仍有7000万左右农村贫困人口，但他们的温饱问题实际上基本有保障。

目前👷🏿‍♂️，进入全面建成小康社会的关键时期，农村扶贫开发也面临着新的目标🔯🤠、新的任务🧑🏿‍🔧。可以说，“十三五”时期的农村扶贫开发工作将迈入“攻坚战”阶段。所谓“攻坚”，就是“攻克”7000万左右农村贫困人口的脱贫难题，同时要预防农村贫困的“反扑”。

要实现新时期的农村扶贫战略目标🙅，需要在已有扶贫开发经验的基础上🧑‍🔧，构建扶贫开发新战略。基于新时期农村扶贫开发的基本性质和特点，农村扶贫开发新战略也要具有三个基本特征🎅🏼：精准性、综合性和可持续性。精准扶贫战略就是把农村地区人均年纯收入低于2300元的农户作为明确的扶贫对象，并在2020年要让这一贫困人群实现脱贫。

(一)精准扶贫战略包含三个基本要件

1.精确的农村贫困“瞄准”机制🗿。建立精确的贫困瞄准机制，就是在扶贫开发之前及过程中，要精确地掌握扶贫对象及其具体贫困状况的基本信息，同时有即时的跟踪和反馈系统。

贫困的瞄准机制是推进精准扶贫的前提基础，只有准确把握农村贫困人群♒️，才能真正达到扶贫到户、扶贫到人的目的，才能准确把握扶贫的真正效果。建立和完善精准扶贫的瞄准机制，需要在已有的贫困人口建档立卡的基础上👳🏻‍♂️，结合基层申报和基线调查，把农村贫困人口的基本信息建成可操控的扶贫开发GIS系统（地理信息系统）。通过这个系统⛵️，可��更加有效把握农村贫困人口的状况💇🏿‍♂️、扶贫责任方、扶贫进展、面临问题、扶贫效果等信息。

2.精细的扶贫脱贫计划。在明确需要扶贫的对象及其具体信息之后🌐，就需要针对贫困对象的特征和致贫原因，制订出详细🤹、可行的扶贫方案或计划。

具体的扶贫方案需要落实扶贫责任者、必要的扶贫资源🙁、扶贫资源的供给者📡、扶贫脱贫的措施和阶段等，此外🧘🏻‍♀️，精细的扶贫脱贫计划还要体现在精确到贫困户，即针对每一个农村贫困户都有具体的扶贫脱贫方案🚣🏼‍♂️，方案的内容在扶贫开发GIS系统中可以追踪到🈁。

3.有效的扶贫脱贫行动💁‍♂️。精准的扶贫战略需要有效的扶贫脱贫行动作为支撑，与以往的片区扶贫开发战略不同，精准扶贫的基本目标就是要消除现有7000万左右人口的农村绝对贫困，也就是要让这些贫困人口的生活得以改善✊🏻，年收入水平超过2300元📤。要在2020年之前实现这个目标，就必须有具体🧑‍⚕️、切实有效的扶贫脱贫行动，也就是要针对那些已建档立卡的贫困人口，实施相对应的具体帮扶👮🏻‍♂️、支持🐋、救助和保障行动🧑🏻‍✈️，让这部分农村贫困人群确实能在限定的期限内摆脱贫困的生活状态🏖。

精准扶贫不等同于驻村或驻户扶贫😈。将精准农村扶贫视为驻村扶贫，甚或驻户扶贫，其实是一种认识的误区。在目前的一些驻村扶贫实践中，有一些确实能达到理想的精准扶贫效果🪢，而扶贫效果往往取决于派出单位和驻村人员能够利用的资源📢，而有一些驻村扶贫也会流于形式，因为驻村扶贫人员难以协调和调动必要的扶贫资源。所以要使精准扶贫的行动达到实际效果，需要有科学合理的扶贫资源的协调和调用机制，让扶贫行动实施者能有效调动扶贫资源。

农村贫困问题属于复杂的社会问题，旨在解决这一问题的扶贫战略与策略也就需要避免单一性、专项性，而应具有综合性💍。综合性扶贫战略一定意义上是相对于以往通行的项目制扶贫策略而言的。一些扶贫项目或专项扶贫措施虽取得了一定成效👨🏽‍🦳，但也存在较大的局限性👨🏼‍💼🐚，最为突出的两个问题是：一是大量的扶贫资源耗损在项目的推进与实施过程之中，从而大大降低扶贫的效率；二是扶贫项目有着明显的选择性，从而大大限制了扶贫的对象范围🪯。

在扶贫开发攻坚的新时期，需要有扶贫开发政策措施的创新，而不是仍局限于项目扶贫的老办法👏🏻。要精准地让农村绝对贫困人口脱贫👎🏽🫷🏻，构建综合扶贫新战略意义重大。

（二）构建综合扶贫战略关键需要建立和完善三种机制

1.将政府⛔、市场📳、社会和社区的扶贫力量综合起来的机制🦻。扶贫开发工作虽然要以政府为主导👨🏻‍🦼，但并不意味着仅仅依靠政府的扶贫力量来解决所有贫困问题🧏🏻。政府的主导作用要体现在通过建立一种扶贫综合机制和扶贫的平台👨‍👨‍👧‍👦⛰，将政府、市场、社会乃至社区的扶贫资源有效结合起来🏸，将中央政府的政策措施与地方政府的政策措施，将外部支援力量与农村社区内部的力量有效结合起来，形成扶贫脱贫的合力，这样的综合机制将会大大提高扶贫开发力度，改善扶贫脱贫的实际效果🤱🏽。

2.将经济、政治、社会与文化的扶贫措施综合起来的机制。农村贫困是复杂的社会问题，因此解决这一问题不能依靠单一性的措施和办法，农村扶贫脱贫工作需要坚持综合性原则𓀙⏲，将各种不同的扶贫措施综合起来，因地制宜、因户制宜，采取灵活多变且又符合农村贫困人群实际需要的扶贫脱贫措施。农村扶贫脱贫工作并不存在理想主义的模式和方法，而是需要在扶贫实践中综合多方面因素，有针对性采取符合实际的措施。例如，一些居住生活在偏僻山区的贫困人口，在理论上看实施整体迁移是理想的扶贫脱贫途径。但在实际中👷🏼‍♂️，有些少数民族的农民因受其文化传统影响并不一定乐意整体搬迁🥴，因此扶贫脱贫工作的推进还需要尊重传统，考虑多方面的因素，推进综合性扶贫。

3.扶贫与发展的综合机制🌿。贫困问题的产生根源在发展🛀🏿🧘🏿‍♀️，片区贫困问题是区域发展存在着问题🦸🏼‍♂️，个体贫困则是发展过程中的问题🆎。因此💾👧🏼，解决贫困问题🧚🏽🥼，让贫困人群脱贫致富，必须解决与发展相关的问题🤟。扶贫开发工作本质上就包含两个方面👧🏼：一方面要扶贫帮贫👮🏽，扶助贫困人口摆脱贫困；另一方面开启发展之源，在发展中预防和解决贫困这一社会问题。综合的扶贫战略需要把扶贫工作与促进发展有机地统一起来、巧妙地结合起来🚯。针对区域不均衡发展诱发的贫困问题，需要将扶贫脱贫政策与均衡发展政策结合起来🧑🏽‍🎤，针对发展的结构性不平衡导致的结构性贫困问题，需要把扶贫与促进落后部门发展及优惠扶持政策结合起来，针对发展过程中的个体差异贫困，则要将扶贫工作与社会保障体制完善等和谐社会建设结合起来。

精准扶贫与综合性扶贫是相互统一的。综合性扶贫并非指笼统的🚮、庞杂的扶贫措施，而是要求建立能够把多种力量、多种资源🏊‍♂️、多个主体、多种措施以及多种目的综合起来的有效扶贫机制🦨，其根本目标仍在于能够更加有效地🧕🏻、更加精准地解决农村贫困问题，让农村贫困人群真正实现脱贫奔小康🆘。同样，精准的扶贫并非指单一的扶贫措施，而是指要达到切切实实地解决每一个农村贫困户的实际困难这一目标。而要帮助和扶持每一个农村贫困户真正摆脱贫困👰🏽‍♂️，简单的扶贫办法和机制是难以奏效的，必须构建新的🦖、综合的扶贫机制🔆🚴🏻‍♀️。

三𓀂、扶贫与脱贫的可持续性

精准扶贫并非仅仅局限于对现有绝对贫困人口的帮扶和脱贫，更不宜将精准扶贫理解为只是为了实现阶段性的扶贫开发目标🎟😆。扶贫开发工作的本质意义在于消除社会中的贫困问题，帮助农村现有贫困人群摆脱贫困，是消除农村贫困问题的第一步。要让农村社会告别贫困🤏🏿🙋🏽‍♂️，迈入小康社会，还需要保障扶贫脱贫效果保持可持续性。也就是说👨🏿‍🍳，在帮助贫困农村人口脱贫之后，还要尽可能防止部分贫困人口返贫以及新的贫困人群产生，同时还要为弱势群体继续提供帮扶和社会支持🪴💇🏼‍♀️。因此，精准扶贫战略也应是可持续扶贫战略。可持续扶贫战略的基本原则和核心内容可概括为如下几个方面。

1.扶贫机制的可持续性原则。所谓扶贫机制🪿，是指“谁是扶贫对象”、“由谁去扶贫”👰🏽、“怎样去扶贫”的确定机制。保持扶贫机制的可持续，并非要建立一个固定不变的标准，或是增设一些常设机构🪳，而是在社会治理体系中必须有相应的扶贫确定机制🚵。即在任何时期🧤、任何地区🫶🏻，要有一套机制来确定哪些人是贫困人群🎩、由哪些力量去帮扶他们以及如何帮助他们摆脱贫困✂️。可持续扶贫机制将会弥补以往项目制扶贫的局限，因为在扶贫项目的推进和实施过程中，虽然能对贫困地区的贫困者起到一定的帮扶和脱贫作用，然而，由于扶贫项目一般都是周期性的、选择性的💁🏻，这就造成扶贫的效果具有阶段性和局部性🤱，即在项目期和项目地区，才能达到解决贫困问题的效果。

2.可持续扶贫资源的保障制度🧑🏼‍🤝‍🧑🏼。扶贫资源是扶贫开发工作的物质基础🏋🏻‍♂️，同时也是预防和消除贫困的前提条件🖕🏼。要实现扶贫资源的可持续这一目标，必须在制度与政策安排上构建一套保障体系。在以往的片区扶贫开发体系中，采用贫困地区申请与评定办法↔️🎒。被评定为“贫困地区”的，就能享受到扶贫开发的支持和优待政策👊🏼。如果没有被评定为“贫困地区”𓀖，往往难以得到扶贫资源，或得到的扶贫资源很少。这套行政评估体系虽能确立扶贫开发的大方向，但缺乏精准性和可持续性👨🏽‍🦱，使得一些农村贫困户特别是那些特困户得不到集中👷‍♀️、有效的帮扶和支持🦁，从而使扶贫的实际效率大大降低。尤其是对脱贫地区的扶贫措施停止后⛺️，也会出现部分贫困户在缺少扶贫支持的情况下重新返贫问题。而有些贫困地区为了“留住”扶贫优惠政策👨🏽‍🍼，则会选择“谨慎的”发展策略。因此，要保障扶贫有实际效果和具有可持续性，就需要从制度安排层面确保有可持续的扶贫资源⛹️‍♂️。

3.扶贫措施与行动的可持续性。目前👩🏻‍🍼，一些精准扶贫工作是以对口🧑🏻‍🦲、驻村扶贫的方式进行的，这一扶贫策略虽明确了扶贫的责任单位和扶贫对象👨🏿‍🍼♠︎，但是，究竟采取什么样的扶贫措施和行动，则在很大程度上取决于驻村扶贫工作者的能动性。驻村工作者能力越强，扶贫效果就会越好。而对口扶贫单位派驻的扶贫工作者并非专门性、长期性的，所以扶贫措施和行动通常是阶段性的🌋，不具有可持续特征。要推进可持续的精准扶贫👘，就必须针对扶贫对象的特点和需要，确立能够持续下去的扶贫行动计划。也就是说，不论对口扶贫责任单位是谁、不论对口扶贫单位派谁去扶贫，都要按照计划推进有效的扶贫措施🧛。

中国社会经济发展已进入新时期，农村扶贫开发工作既要面对长期未解决的深层次矛盾和问题，又要面临诸多新任务和新挑战🌼📻。“十三五”时期🖋，农村扶贫进入到“啃硬骨头”、“攻坚拔寨”的冲刺阶段，要破解扶贫开发中的难题，夺取农村脱贫攻坚战的胜利，就需要构建科学合理的农村扶贫新战略，通过精准⛹🏿‍♀️🍏、综合和可持续的扶贫战略的实施💅，调动更广泛的社会力量、采取更积极有效的扶贫行动，让农村绝对贫困人口真正地脱贫🌥，保障全面建成小康社会这一战略目标的实现☑️。

作者简介🎅：陆益龙，尊龙凯时娱乐副主任、教授🚴🏽‍♂️、博士生导师🧝🏽‍♂️。