治理理论的社区实践——兼论北京市基层管理体制的转型

杨荣

来源：香港中文大学中国研究服务中心

提  要：在公共管理中，治理与统治的根本区别在于公共权力配置和运作方式的不同。与经济体制、政治制度以及社会结构的变迁相适应🫕🧑🏽‍✈️，广泛兴起的城市社区建设强调合作、参与👛、共享及回应，体现了政府在城市基层管理上由统治向治理的转型。本文以北京为例🐢💬，对城市基层管理体制的转型过程进行了分析。

    社区建设是我国政府在城市基层管理体制转型过程中就城市组织结构🌱、管理制度和工作方式进行的一项制度创新。虽然社区建设反映了政府行政管理体制为顺应市场经济和现代城市发展而在基层进行的自我调整▶️，占据主导地位的仍然是政府，但它倡导参与、合作与共享，鼓励社区非营利组织、普通民众和社区单位等一起参与社区公共事务处理的做法👮🏿，改变了传统的社区权力结构和资源配置方式，体现了国家与社会关系的新变化🤸，实质上反映了当代治理理论在社区的实践过程。

    一、统治与治理

    在政府管理和政治发展中引入“治理”的概念，源自二十世纪九十年代初期🖐🏼。据俞可平考证，世界银行最早在公共管理中引入“治理”一词。该组织在1989年的一份研究报告中，首次用“治理危机”（crisis in governance）来概括当时非洲的情形。[1]自此之后，“治理”一词就频频出现在联合国各大机构的文件中🚲🚻，并最终被政治学界和行政管理学界所接受📥，广泛应用于与国家或地方的公共事务管理有关的理论研究和实践中。1992联合国教科文组织专门成立了“全球治理委员会”（Commission on global governance   ），对“治理”的概念⛱、内涵进行深入研究，协调全球治理相关事务🎽💪🏽，并出版了《全球治理》杂志。可以说，在当前的社会科学研究中，“治理”理论日臻成熟并蓬勃发展🧑🏻‍🦽，而在各国方兴未艾的行政管理改革浪潮中，“治理”理论正得到日益广泛的运用，其核心理念已成为公共权力运行和公共事务处理的基本准则✳️。

    作为代表国家对公共事务行使管理权的最主要的行为主体👨🏻‍🦰🥺，政府依靠其权威对社会各部分进行管理和控制，通过行使公共权力🧑🏿‍🌾，达到维护社会秩序的目的。无论民主主义国家还是专制主义国家，传统的国家公共管理体系☦️，无一例外都建基于科层制官僚结构和自上而下的权力运行模式🧔🏻‍♀️。“从纯粹的技术观点来看，官僚体制可以高度效率达成所欲的工作，也就是说，官僚是人类所知现存正式权威中最理性的体制。其在准确性、稳定度和纪律的严谨上远超过其它任何形式的组织𓀙，藉此组织领导人可以采取相关的行动以达成任何结果🫎。”[2]但在全球化、民主化和信息化的浪潮声中，伴随着公民社会的勃兴和非政府部门，尤其是私营部门大量介入公共领域⛹🏼‍♂️，政府权威和行政效率受到了前所未有的挑战。跨国经济组织的发展、公民要求参与公共事务处理的呼声、信息量的迅速膨胀以及传递技术的便捷、非公有部门影响力的日渐扩大等，都要求政府对传统的公共权力配置形式和公共权力运作方式进行改革👺，以适应经济的发展和社会形态及结构的变迁🏃🏻。从“统治”向“治理”的转型正是在这样的背景下产生。

    “治理”本身是一个不断发展、不断完善的概念，从“公司治理”到“公共领域治理”的拓展就充分说明了这个名词的延展性⁉️。关于治理的定义，可谓仁者见仁，智者见智。其中全球治理委员会在《尊龙凯时娱乐的全球伙伴关系》中的说法最具权威性和代表性💂🏻。他们认为：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和🧲。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排。”[3]全球治理委员会同时认为：治理是一个动态的过程🧚🏼‍♀️❔，并非单纯的规则或者活动；治理的手段是协调、合作🥮👰🏻，而非控制；治理的领域非常宽泛𓀔，既涉及公共领域，也涉及私人领域；治理是一种持续的互动🤳🏼，并非正式的制度安排🧨🐁。

    从本质上讲👨🏻‍🌾⛲️，统治和治理都是利用自身的权威，通过对公共权力的配置和运作，达到对公共事务实施有效管理，以支配🪥、操纵和调控社会，维持社会正常秩序的目的，都是一种政治管理的过程🫢。但是，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”[4]这种区别不在于权力运用的出发点和最终归宿👨🏽‍💼，而在于其过程，在于其对公共权力的配置和运作方式的不同🚶🏻‍♀️👨‍👧‍👦。至少尊龙凯时娱乐可以列出两者之间的下述三点差异：首先是行为主体的不同🏔😒。统治的权威来自政府🙋🏻，其主体一定是社会的公共机构，即政府或者政府的代言人。治理的主体则并不必一定是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作🂠。从这个意义上说，治理这一概念的使用范围要比统治宽泛的多👩🏿‍💼，既可以是国家💹、地方🏊🏻‍♂️、村镇这样的行政单位，也可以是现代化的大公司、学校乃至基层社区🖕🏿。其次是权力运用的方式不同👏🏻。政府统治是政府自上而下的主动性行为，通过强制性的国家权力，依靠科层制度的机构网络🪶，发布并实施各类正式的法规政策来管理公共事务🧚🏿‍♂️，实现公共利益。在权力行使的过程中👰‍♂️，被管理对象完全处于被动状态。治理则是一个上下互动的管理过程💄🧑🏽‍🎤，它主要通过合作、协商、建立伙伴关系等方式实施对公共事务的管理🍾。治理的对象处于主动状态👧🏿。治理的实质是建立在市场原则、公共利益和相互认同之上的合作🔑，政府和各类社会组织一起构成一个复杂的网络体系🧑🏼‍🔧，彼此间相互依存、相互制约。其权力的运用方式是多元的🍯、相互的。第三是权力配置的形式不同。所谓配置，即是指按照一定的规则对公共权力进行分配和控制💁‍♀️🐕‍🦺。在统治状态下👨🏻‍🍼👨🏻‍🚒，公共权力是集中的，权力的中心是单一的，那就是政府➔。而在治理过程中🐿，权力是分散的👨🏼‍💼，权力的中心是多元的、分层次的。治理并不认同公共权力的唯一性，它认为公共事务并非只有公共机构才能办理🛌🏽。这样，在社会组织参与公共事务处理的过程中，公共权力的多中心就产生了🐲。

    从上述简短的分析不难发现，治理实际上是对公共事务管理机制的制度创新。它打破了市场与经济、公共领域与私人领域9️⃣、政治国家与公民社会的传统两分法思维模式🧑‍🏭，把有效的管理看作两者的合作互动过程，力图建立起全新的公共事务管理新范式。公共管理中的治理理论具有如下基本特征🐄：

    第一，公共权力的多元性。政府组织、非政府组织以及其他社会组织🚯，凡参与公共事务处理的主体都可能形成权力中心。

    第二👨🏻‍🔬，政府能力的有限性🧗🏿‍♀️。政府并非万能，传统的管制性政策由于效率迟缓或其它因素👵🏽，往往无法达到预设的目标与规范，形成政府失灵的局面🚚。而非政府性质的社会组织利用新的技术和方法，同样可以使一些公共管理事务高效运转。

    第三，组织边界的模糊性。无论政府组织与非政府组织之间，还是公共领域与私人领域之间👩🏽‍🍼，都形成了一种平等竞争的、合作协商性的互动关系，依靠彼此间的利益协调和相互博弈达到公共管理的目的，从而模糊了彼此间的权力界线和所承担的责任👆🏼。

    第四，各类主体的依赖性⚪️。由于政府组织与其他社会组织之间，或者各类社会组织之间存在着相互的权力依赖关系，必须彼此交换资源、持续协调才能顺利实现各自的目标。最终形成了你中有我，我中有你，我离不开你、你也离不开我的参与性自主网络。

    用治理代替统治，实质上是为了解决社会资源配置过程中的市场和政府双重失灵问题。但治理并非万能🧑‍🧒，亦存在着失灵问题。如何使治理沿着使公共利益最大化的方向发展，是确保治理有效的根本。为此，“善治”的概念应运而生🧴。联合国亚太经济社会委员会（UnitedNation Economic and Social Commission for Asia and Pacific）认为善治具有如下八个特征：一是参与的治理（Participatory   ），二是依法行政的治理（Follows the rule bylaw   ），三是透明化的治理（Transparent   ）📻，四是回应性的治理（Responsive）🥑🙋🏿‍♀️，五是共识取向的治理（Consensus oriented）🌽，六是公平与公开的治理（Equitable and inclusive）🫒，七是效能与效率的治理（Effective and efficient），八是负责尽职的治理（Accountable）⇒。[5]俞可平总结各种观点😮‍💨，结合我国国情，把善治的基本要素总结为六个：[6]

    第一，合法性（Legitimacy）❤️‍。这里的合法性与法律法规没有直接关系🧑‍⚖️，是指社会秩序和权威被自觉认同和服从的性质和状态。

    第二🦊，透明性（Transparency）🐱。指政治信息公开，每一个公民都有权并可以获得与自己的利益相关的政府政策信息。

    第三，责任性（Accountability）🪬。指个人、组织或者机构都应当对自己的行为负责🦆，特别是那些与某一特定职位相连的职责和相应的义务。

    第四，法治性（Rule of law   ）。任何政府官员和公民都应当依法行事🌩，在法律面前人人平等。政府的行为特别要受到法律的制约。

    第五，回应性（Responsiveness）👍🏽。指公共管理机构和人员必须对公民的要求做出及时的和负责任的反应。

    第六，有效性（Effectiveness   ）。指管理机构设置合理，管理的成本降低🧚🏼‍♂️✊，公共管理活动高效运转🤣。

    二、社区建设与治理实践

    改革开放之前，甚至在二十世纪八十年代，我国城市基层社会管理都属于典型的政府统治。公共权力完全集中在政府手中，社会资源的配置完全由政府或其委托机构说了算。单位作为政府的附庸，经政府授权行使一定的行政管理职能🏃‍♂️‍➡️。市民并不能完全享有宪法赋予的所有公民权利🫐。社会组织极其不发达，独立的🙈、自治性的社会服务组织基本上不存在。从一定意义上说，公有领域的强大达到了足以使私人领域及市场领域窒息的程度💨。政府在公共事务管理方面，依靠自己的理解以及自身掌握的情况🚣🏽‍♂️，按自己的意愿🤳，通过法规🐙🪝、政策的制订、实施💃🏻、评估🦵🏻、修正🍑、再实施这样一套科层制官僚程序🧵，实现并维护公共利益。由于这是一整套封闭的操作系统，作为公共利益的直接关联者𓀈，市民并不能或者说根本就没有畅通的渠道表达自己的利益诉求，亦不能对这种公共权力运转的效果及效率进行参与性评估和修正🦸🏽。围绕着政府机构🕖，公共权力分层次💵、呈圆心状依次展开，形成了单一的、集中的权力中心。这就是统治模式下的社会调控和公共管理的运行机制⏮。

    自二十世纪八十年代始，由于改革开放政策的全面实施🧗🏻👩🏽‍⚕️，中国的经济体制和政治体制进入了渐进式改革时期。市场经济的快速发展促进了社会阶层和利益群体的分化🙎🏻‍♀️，打破了城市社会死水一潭的僵硬局面♙。政府职能转变重新调整了国家与社会的关系，为社会组织提供了生存、发育和发展的空间。在北京👺、上海🍄‍🟫、沈阳、武汉🫱🏿、石家庄🎐、广州及其它重要的中心城市，随着经济社会的发展🙇🏼‍♂️，治理理论在基层社区的实践越来越具备了厚实的社会基础。

    第一🤚🏽，非公有制经济发展迅速🤏🏽🎴。以北京为例，自1978年以来，北京市个体私营经济、外商独资👨‍🦽、合资企业、股份有限公司等非公有制经济形式发展迅速📞，已经成为首都经济中的一支重要力量。在1978年北京市的工业总产值中🥬，国有经济占86.4%，集体经济占13.6%🧔🏻‍♀️🤸🏻，混合经济、三资企业🦪、个体私营经济为零🦸。到2000年，这一数字转变为国有经济占29.1%♌️，集体经济占9.7%，混合经济占18%，三资经济占43%🚶🏻‍♀️‍➡️，个体私营经济占1%.[7]北京市统计局的资料也显示，从1997年到2002年，非公经济增加值占全市国内生产总值的比重从23%迅速提高到46.5%，对北京市经济增长的贡献率从1997年的52.5%上升到2002年的64.6%.[8]非公有制经济形式的发展壮大🍗，分化了市民阶层的利益诉求🐗。经济领域影响力的增强必然要求政治领域🖖🏻，特别是行政管理领域的话语权。

    第二🕵🏽🤞🏿，人口流动不断加剧。在计划经济和城乡分治的年代，公民的生活空间被凝固化🧐，人口流动是不常见的[9].改革开放以来，由于市场经济的蓬勃发展，引发了全国范围的人、财、物大流动0️⃣。1978年至1994年的17年间♣︎，��京市的流动人口增长了近10倍🍐，由1978年30万人🥶，增长到1994年的329.5万人🟪，[10]2002年北京市外来人口更达到386.6万人[11].北京当前的流动人口以务工🌀、经商、旅游、求学等为主🤸🏼，多数虽没有北京市户口🛃🛀🏻，但已经是常住居民了。迁移权是公民的一项基本权益。虽然当前的户籍制度没有承认这些无户口的常住居民的存在，但政府却不得不把他们纳入行政管理的视野。由于流动性强、与工作单位关系弱🤹🏼💇‍♀️、权益易受侵犯等特点，以往自上而下的科层制管理模式就很难达到有效控制流动人口的目的，也无法有效维护其合法权益。

    第三，非政府群团组织日益壮大🧝🏼‍♂️。在一定的生活范围内，为了克服自身能力的有限性，解决一家一户或少部分人无法完成的公益性难题，需要大家联合起来😗，自愿合作并对权威自觉认同，这就是公共管理。公共管理的实施者可以是政府👭🏼，也可以不是政府。特别是在社会管理和社会服务领域，非政府群团组织因其更贴近居民，反应迅速，运作方式灵活👩🏽‍⚖️、透明、高效👊🏻，正发挥着日益重要的作用🙍🏽‍♂️。1978年以后👩🏻‍🦲，我国的非政府群团组织无论在数量上🫱🏿、种类上，还是在自身的独立性上👂🏻，都有了明显的增长和改观。截至2002年底，全国共登记社会团体13.3万个👨‍🦽‍➡️。其中全国性及跨省👩🏻‍✈️、自治区、直辖市的社团1712个，省级及省内跨地（市）域活动的社团20069个🎲，地级及县以上活动的社团52386个🥉，外国商会15个，民办非企业单位共有11.1万个🏊🏿。[12]无疑♥️，作为公民社会的主体，非政府群团组织的发育、壮大🤶🏼，促进了公民社会的形成。

    第四，法制建设不断完善。法制是有限政府的基础⚆。所谓有限政府👨‍👩‍👧‍👦⛓，是指接受法律约束的政府🧑🏼‍🎓。没有健全的法律体系，以法律来约束政府当然就无从谈起👷‍♂️。从上个世纪八十年代初至今，我国的法制建设不断得到完善🚣‍♂️，构成我国法律体系的各个法律部门已经齐全💆🏽‍♂️，每个法律部门中的主要法律也已基本制定出来。目前我国已经拥有400多部法律、800多件行政法规和8000多件地方性法规，[13]以宪法为核心的中国特色的社会主义法律体系已经初步形成。

    第五💃🏻🏍，政府职能持续转变。美国经济学家奥尔森曾经说过，一个能够促进经济繁荣的政府☕️，其职责只是界定产权、保证合约的有效履行及保护个人财产不受侵犯，除此之外，政府能做的事情不多。[14]改革开放以来☺️，我国政府已经连续多次进行政府机构改革🥌，其主旨就是转变政府职能，变集权政府为分权政府，通过减少行政干预🛸，充分发挥市场和社会中介组织的作用，加强“权力制衡和有效监督”🕵🏻‍♀️，建设“行为规范🌼、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府”。在政府职能持续转变的过程中，原来完全由政府掌控的公共权力开始向社会扩散🚺，权力多元化的趋势愈益明显。

    经济体制📇、政治制度以及社会结构的变迁使“社区”在城市管理和市民生活中的重要性日益凸现。在西方尊龙凯时AG的理论分析框架中，社区的概念实际上是指社会的一种组织方式🔡、联系纽带和结合原则。[15]而我国政府在使用这一概念时，首先意指其地域内涵🗼，然后才是社会的一种组织方式。官方的定义为：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”[16]当单位组织的行政功能及社会保障功能弱化甚至消失之后，当个人与单位之间形成了短期的契约式雇佣关系，不再是终身式固定关系时🫶🏼🚣🏼‍♂️，个人就失去了过去曾经十分稳定的人际关系网络和组织化的互助途径，而必须寻求新的方式来解决其个人需求问题🤷🏻‍♀️，日常生活之地（社区）自然是首选。另外，个人住房的商品化👨🏽‍🦱、产权化🐹、小区化，以及物业管理的商业化等都使得社区内的公共事务不断增多👮🏼，不只关乎一家一户的社区性公共需求日益增长。流动人口问题、社会救助问题⛰、城市贫困问题等大量社会矛盾都开始在社区内凝聚、显现，日益影响着社区环境、社区治安和社区文化建设🧑🏼‍🎄，对城市基层社会管理形成新的挑战。在这种情况下🧛🏽‍♀️，社区建设应运而生。

    我国的社区建设与国际上通用的社区发展（Community Development   ）涵义相同。它的主旨是为了满足维护社区居民公共利益的需要，疏通广大居民日益广泛的社区参与要求。但从行政管理的角度看，社区建设恰恰是治理理论在社区层面实践运用的结果🏄🏽‍♂️0️⃣。

    首先🚪，社区建设承认政府能力的有限性🛀🏼🧅。全能政府在市场经济面前遇到了极大的挑战，许多过去由政府包办的事项现在政府没有办法继续做下去，必须找到一个新的承接平台。比如，“随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能🕵🏼‍♀️，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能🧞‍♀️，大部分要由城市社区来承接。”[17]相对独立的社会保障体系和社会化服务网络的建设，也并非政府能够包办。政府之外，必须有企业👩🏼、民间组织🙇🏻‍♀️、个人等公私机构的共同参与，群策群力🏆，才能满足城市发展和人民不断增长的物质文化生活的需求。

    其次，社区建设强调合作、参与🍟、共享。在社区建设中，政府并非唯一的权力中心🎊。没有个人及组织的广泛参与，社区建设无从谈起。非政府的社区组织及个人同样可以通过开展各种居民乐意参与的活动，形成实事上的公共权力中心🚺，影响社区生活。社区建设强调，要“充分调动社区内机关💪🏽、团体🧑🏻‍🦳、部队、企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设，最大限度地实现社区资源的共有、共享”，[18]其前提就是承认公共权力多元性的存在，其目的则是通过各类权力主体之间的合作⚠️、参与、协调，实现社区资源的共享���使社区各类资源得到合理、高效的配置。

    第三，社区建设鼓励社区民间组织的发展。当前的社区民间组织主要是社区服务性组织和居民娱乐性组织，而尤以前者为主🉐。社区服务性组织是为了承接部分街道无法承担的社会性🗼、事务性和服务性工作而组建的🆔。如北京市宣武区广外街道共成立了六个这样的组织，分别是社区服务中心👨🏼、社区医疗服务中心👩‍🏭、社区民事调解中心、社区计划生育服务中心🧔🏿、社区文体活动中心和街道环卫所，[19]以社会化的形式提供“政府（街道）采购”的服务。目前，社区民间组织已经发展为“社区治理结构的另外一支主体”💳，[20]成为社区建设的重要力量。

    第四，社区建设明确了社区居民和社区组织的自治性。居民自治和社区组织自治是社区建设的一项非常重要的原则。所谓自治，是指“在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督🙆🏼，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”🖲。[21]目前，北京、上海、重庆、沈阳等地的社区居委会都在不断加强完善居民直接选举的制度建设和社区事务民主管理的日常规章建设。[22]社区自治使社区居民和社区组织这样的非政府性机构和个人共同形成了一个自主性不断增强的权威网络，并在社区公共事务方面与政府展开对话与合作Ⓜ️，分担了一定的行政管理职责。

    第五，社区建设要求向社区下放权力。在初期✍🏽，社区建设的过程实质上就是一个权力不断下放的过程。一方面是市区权力向街道的下沉，如北京市已经向街道办事处下放了包括监督检查权💆‍♂️、统筹协调权👊🏽、行政执法权以及考核评议权在内的四项职权；另一方面是政府权力向社区的让渡，通过民主选举社区居民委员会和社区居民代表大会、强化社区管理委员会建设等措施，政府事实上已经将社区的人权👨‍🍳、财权和涉及社区的公共事务处理权还原给了社区。社区权力的逐渐扩大，使得社区的自治能力得到增强⛑，从而逐步具备了与国家（政府）进行互动合作的能力。

    第六🧜🏽‍♂️，社区建设提出了透明和回应的原则🧔🏻‍♀️。作为民主监督的核心内容，及时公开社区事务、接受社区居民和社区单位的质询并作出回应，是社区居委会必须坚持的工作原则。许多地方在开展社区建设的过程中都作出了这样的规定🫖：“要定期将社区居委会事务和财务向居民公开🤭，通过设置公开栏进行公示👩🏻‍🦼‍➡️，让群众讨论🤹🏿‍♀️🧑🏻‍🦰、决定社区公共事务和公益事业发展，并对居委会工作和居委会干部进行监督”👩🏻‍🚀🎴；[23]“社区自治组织有权对政府职能部门、街道办事处及具体工作人员的工作情况进行监督，提出批评、建议和质询🕰，对在规定期限内没有做出答复的，可以向其上级主管部门反映，以督促政府改进工作。”[24]社区事务公示、公开制度保持了社区事务处理的透明性，建议5️⃣🏨、质询制度则对政府机关和社区自治组织积极回应社区对象反映的问题提出了明确要求。

    三、社区治理与北京市基层管理体制的转型

    在计划经济时代，由于单位承担了绝大部分社会保障职能🧳，政府在城市管理上主要与单位打交道，很少或与很少的城市居民直接发生关系，因之其管理重心是偏上的🐪，权力主要集中在市区两级政府及其职能部门👩‍🏫♎️。只知有单位🧙🏿‍♀️，不知有政府是当时城市居民的普遍社会心态🖇。街道办事处与居民委员会权力很小🧊，职能有限🚵‍♀️，在城市管理中居于从属地位👃🏼。

    改革开放以来，在我国社会整体转型的大背景下🧒🏽🙋🏽，北京的城市基层社会也发生了一些新的变化🧖🏼‍♀️，比如“单位人”向“社会人”的迅速转化，社会组织的日益多样化💆🏿‍♂️🩼，私营经济的快速发展，社会结构的不断分化等📰。企业、机关👱‍♂️、团体等组织的权力回缩和职能的单一化使得人们与工作单位之间的关系越来越松散👩🏼‍🦰；独立于企事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络的建立🏄，凸现了基层社区的功能👨‍👩‍👧；住房产权化💁🏽、医疗保险化、养老社区化以及人们闲暇时间的增多7️⃣，使得居民与所在社区的关系越来越紧密，必然对社区环境🆕、社区服务、社区治安及社区医疗等提出多层次⚒、多样化的要求🥄。因此，以“单位”组织为主体，以街居组织为辅助的北京传统二元基层管理体制也必须适应新形势🏋️‍♂️，进行相应的变革🕵🏻。

    从二十世纪八十年代初期开始的北京市城市基层管理体制改革，其核心内容就是适应市场经济体制的建立和社会形势的发展，下放权力✈️，下沉城市管理重心。过去，街道承担的是“剩余”职能，管理的是单位体制之外的💷、处于城市边缘的人群👨🏿‍🏭。[25]现在，围绕着“两级政府、三级管理”的新体制，街道逐步确立了对辖区管理负总责的地位，拥有了城区管理、社会服务🙄、社会治安综合治理👮🏻‍♂️、精神文明建设🏥、经济发展等行政管理职能🎢，并有权对辖区内的单位💳🧝🏼‍♂️、组织🙋🏻、居民及其它社会资源进行协调💟🧑🏽‍⚖️、监督或者管理。这样，街道成为城市管理的重心，以居民委员会为区域的社区则成为街道工作的重要支撑。“按照‘两级政府🪄、三级管理’的框架，在社区这一层面上，建立起适应城市现代化要求的社区组织体系✌🏻、适应社会主义市场经济体制要求的社区管理体系和适应人民群众日益增长的物质文化需求的社区服务体系，形成一个党和政府在城市基层工作的新平台”是近些来北京市改革城市基层管理体制的基本目标。[26]北京市下移城市管理重心，不是权力资源在城市管理层级间的简单传递🙋🏼，而是对改革开放以来城市基层社会形势发展的一种回应，是在新的经济和社会条件下以社区为基础解决城市治理问题的一种探索。其突出特点就是街道工作的社区化🦵🏿⛑，其标志性活动则是正在蓬勃发展的社区建设。

    北京市的社区建设最早可追溯到从1986年开始的社区服务，当时主要是为了给残疾人🤱🏻、孤老、精神病人等社会特殊人群提供人性化的社会福利网络，建立城市基层社会保障体系🍀。1991年民政部提出社区建设的概念后，北京市的各种社区工作开始向综合性🎸、全面性发展，并被纳入城市发展的总体规划中。2000年党中央🎤👩‍👩‍👦‍👦、国务院转发《民政部关于在全国推进社区建设的意见》后🐂，北京市的社区建设进入全面发展的新阶段⛵️。颁布了《北京市居民委员会选举办法》，先后制定了《北京市街道办事处工作规定》、《关于利用单位内部设施开展社区服务的若干规定》、《社区专职工作者管理意见》等一系列规章制度，并于2001年6月召开第三次城市管理工作会议⚠，专题研究社区建设工作等🤦🏻‍♂️。从具体实践的角度看👩🏻‍🔧，北京市的社区建设主要围绕六个方面展开：一是合理调整社区规模🕵🏻‍♀️。按照便于服务、居民自治和合理配置资源的原则，对全市4600多个居委会的辖区范围进行了整合，共划定单位型🪲、单元型👍🏻、板块型等社区2400多个📔。二是大力发展社区居民自治𓀀。结合居委会换届选举，在九道湾等社区开展了直选试点工作。广泛推行社区代表会议制度和居务公开制度，发动居民制定《社区居规民约》和《社区自治章程》，努力保证社区民主决策的广泛性、科学性和透明性。三是培育并推动社区群团组织发展。社区群团组织是协调社区关系、推动社区互助😽➡️、参与社区管理的重要资源，是来自民间的、自发的社区公共权威📌。在社区公共事务处理上扮演的角色越来越重要。目前北京市各类社区群团组织共有7379支，每年有近600万人次参加活动🔘。四是组织推广社区志愿者活动🧑🏻‍🚀。社区志愿者活动是指志愿者通过义务劳动的方式参与社区互助及社区公共服务的行为⤵️，是对政府社会救助行为和公共服务行为的重要补充。全市社区服务志愿者队伍已达9854支，登记注册的社区志愿者达34.6万人。五是探索社区工作专业化之路👮🏽‍♂️。为改变过去居委会成员多为退休人员，年龄偏大、能力偏弱的现象🆚，北京市正努力探索社区工作专业化之路。即通过向全社会公开招考的形式，培训并取得资格证书后🦹🏻‍♀️，由社区居民选举为居委会主任、副主任和委员。六是努力提升社区服务品质👁。全市建立了163个街道社区服务中心，初步建成联通全市的以政务咨询、事务咨询和便民服务为主要内容的社区服务信息网络系统，开设服务内容14类180余项。[27]

    当社区成为北京市基层管理的重心⛹🏿‍♀️，当政府意识到“全能”政府已不可能完全包揽所有社区公共事务，当企事业单位认识到不可能“独善其身”👩🏼‍🍳，只有融入社区，与其它社区机构和组织相互合作才能改善社区整体环境🟢，当居委会看到只有实行透明的、广泛参与的工作机制，社区公共事务才能得到有效处理时，以合作主义为价值取向的、多边互动的社区治理网络就开始形成了🙊。从这个意义上说，社区建设不仅是城市基层管理体制的一次重大变革，也体现了政府在城市管理理念上的创新🧑🏻‍💻：（1）城市管理要以人为本👩🏽‍⚖️。人是社会生产力中最为活跃的因素。一个负责任的城市政府不能不关注普通民众的物质文化需求📥👨‍🦼。只有以人为本建设社区，“坚持以不断满足社区居民的社会需求🧑🏻‍🔬，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，把服务社区居民作为社区建设的根本出发点和归宿”🤏🏻，[28]才能不断巩固政府的合法性基础🧏‍♂️；（2）政府的核心职能是提供服务。在过去的传统观念里，管理就是控制，“控制住”是政府的首要任务。北京市以社区服务为核心，从满足社区居民的日常需要出发建设社区，实质上就把政府的职能由控制转向服务。通过组建社区服务中心，推行政事分离、议行分离和政社分离等措施🦁，不仅提高了社区服务的效率，也很好地回应了居民和社区单位的要求和反映；（3）只有开展多边合作才能管理好城市🧗‍♂️。治安、环境、卫生、服务、保障等社区建设中的实际问题具有强烈的地域性、复杂性和综合性特征🍐，单靠政府不可能得到切实的解决🏭。北京市开发社区单位资源、培育社区组织的实践充分说明🔈，建设好社区离不开基层政府、企事业单位、社区群团组织及其它公益性组织、社区居民的共同参与、合作互动。（4）政府要在法律规定的职能范围内活动，不必事事包办。为了改变全能政府的工作方式📣，努力构建有限政府，北京市区各有关部门都制定了转变职能，推进工作进社区的工作方案。在《海淀区关于进一步理顺社区建设关系的意见》中，卫生、民政🏈、劳动等15个部门均制定了转变职能的详细意见。政府职能的转变重新划分了政府权力与社会权力，使政府活动局限于法律法规的规范之内💿，改变了过去政府随意扩大及行使职权的现象🧚🏽‍♀️☝🏻。（5）政府要确保社区事务处理的公开透明和社区居民及社区单位的广泛参与⏸。街道办事处代表政府指导各居委会的社区建设工作，建立健全了居务公开制度、居民会议制度、居民代表会议制度以及社区代表会议制度等🩴，既保证了社区事务处理的公开透明🤸🏽‍♂️，又保证了广泛的社区参与。

    治理的终极目标是“善治”♖，但由于环境的复杂性🐬，并不存在一个单一的治理模式或固定的治理结构🧑🏼‍🔧。合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性是善治理论的六个基本要素。北京市正在推行的社区建设，一定程度上满足了这六个要素，可以说是“善治”的良好开端，体现了政府在城市基层管理体制上由统治向治理的转型🔪🤲🏽。

    当然🙋‍♂️，按照治理理论创新城市基层管理体制是一项浩大的系统工程，涉及政府行为和社会心理的变迁，涉及公民社会基础的构建😥，涉及各方面权力与义务关系的调整等，并非一日一时可以成就。就目前来看，北京市在以社区建设为手段创新城市基层管理体制的过程中还存在着如下问题🍞，需要引起高度重视：一是政府主导性太强🚶🏻‍♀️。我国的社区建设是在政府主导下展开的，这在社区建设的初期是非常必要的。但当社区建设发展到一定阶段后🦵🏿，政府就应当逐步弱化其主导地位🩵，否则不可能与其它社区权力主体建立起平等合作的关系。二是社区重要群团组织没有明确的法律地位👶🏿。社区群团组织包括居民自发的娱乐性组织和社区公益性组织。前者主要是满足居民的业余文化需求，后者则提供社区救助和保障服务⛱。由于没有明确的法律地位🤤，当在开展公共活动出现纠纷时，不易解决🫅🏿，影响了社区居民的参与热情。三是社区服务中的竞争性不足。当前提供社区服务的机构一般为各街道建立的社区服务中心，以及由原街道事业单位转制而成的社区服务单位。由于准许进入社区服务领域的企业不足🏍，竞争性不强🫃🏽，一定程度上影响了社区服务的效率和质量😼。四是单位体制及社会保障体制的改革滞后🐛。由于单位特别是机关事业单位的后勤改革力度不够，以及包括医疗保险🤙🏻、社会救助在内的社会保障制度的欠完善🧙🏻‍♀️，许多居民仍无法与社区之间建立起紧密的利益关联，影响了参与社区公共事务的积极性。五是社区居委会职责模糊。一方面🔷，目前的《北京市实施＜中华人民共和国城市居民委员会组织法＞办法》是1991年12月由市人大常委会通过的，对居委会职责权限的规定与现实情况已经有了很大的差别；另一方面🗃，由于工资及人员聘用上的制度安排，社区居委会事实上处于街道办事处的领导之下🏤，承担了过多的行政性及事务性工作，很难做到向社区居民负责，居民自治当然也就无从谈起。

    作者单位：北京工业大学社会工作系

[1]俞可平：《引论：治理和善治》🧜🏼‍♂️。载俞可平主编：《治理与善治》🍩，北京🛑：中国社会科学出版社2000年版♥︎，第1页。　　

[2]马克斯·韦伯：《经济与社会》（下）👥👨🏿‍🍼，北京：商务印书馆1997年版🧔🏽‍♀️🗂，第296页🙇🏽。 　　[3]这里引用的是俞可平的译文🍋‍🟩👎。参见俞可平主编：《治理与善治》🧑🏼‍🏭，北京🚠：中国社会科学文献出版社2000年版，第4页。英文原文为：“Governance is the sum of the manyways individuals and institutions ，public and private 🐌，manage their common affairs.It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may beaccommodated and cooperative action may be taken.It includes formal institutionsand regimes empowered to enforce compliance ，as well as informal arrangementsthat people and institutions either have agreed or perceive to be in their interest.” 　　

[4]［法］让－皮埃尔·戈丹，《现代的治理⚧，昨天和今天🧚🏿：借重法国政府政策得以明确的几点认识》。载俞可平主编：《治理与善治》，北京：中国社会科学文献出版社2000年版，第281页。　　

[5]UN ESCAP（2001），‘What is Good Governance ’🟦，http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm. 　　

[6]俞可平主编🧑‍🦯：《治理与善治》🥢，北京🗂：中国社会科学文献出版社2000年版💛，第9-11页🧜🏼‍♀️🚋。 　　

[7]王力丁：《北京市个体私营经济发展的基本情况》✸，参见北京市社科规划办网站（http://www.bjpopss.gov.cn/bjpopss/cgjj/cgjj20021106a.htm）🤷🏿‍♂️🔔。　　

[8]杜鹃👃🏽：《民间投资瓶颈犹多😶‍🌫️，体制政策环境不完善，投资增长结构不平衡》，《中华工商时报》2003年1月27日。　　

[9]例外的情况是知识青年上山下乡和返城以及学生串联时期的免费流动。 　　

[10]北京市公安局外来人口管理处👌🏻：《北京市流动人口现状特征及工作设想》🔜。载郑怀义编：《1999年北京社会发展回顾与展望》💑🤦🏿‍♂️，北京：中国社会出版社1999年版，第83－84页。　　

[11]中国网新闻（http://www.china.org.cn/chinese/kuaixun/273186.htm）　　[12]《2002年民政事业发展统计报告》⚫️，民政部网站（http://www.mca.gov.cn/news/news2003050905.html）🐗。 　　

[13]王雷鸣、徐江善👨‍🚀、沈路涛👳‍♂️：《镌刻在民主法制建设的丰碑上——一届全国人大至九届全国人大回眸》，2003年3月3日，新华社通稿。 　　

[14]易宪容：《政府职能转变的制度保证》，《南方周末》2002年9月5日😏🦸🏻‍♀️。　　

[15]顾骏🌰：《过度组织化：中国城市社区建设的结构背景及其尊龙凯时AG意蕴》，《东方文化》2002年第4期👶🏽。　　

[16]《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年11月19日）。　　

[17]《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年11月19日）　

[18]《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年11月19日）　　

[19]《培育壮大社区中介组织，为政府职能转变创造条件》🗓，《北京市宣武区广外街道社区建设资料汇编》💥，2001年🎾。　　

[20]冯玲、李志远：《中国城市社区治理结构变迁的过程分析——基于资源配置视角》，《人文杂志》2003年第1期。 　　

[21]《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年11月19日）　　

[22]关于北京市最近的一次社区居委会直选情况，可参阅周鸿陵《居民怎样拿选票圈点社区当家人🧑‍🏫？》，《社区》2002年第9期🧑🏿‍🍼🍁。　　

[23]《中共青岛市委办公厅关于开展创建全国社区建设示范城市的意见》（2002年6月11日）　　

[24]《刘淇同志在北京市第三次城市管理工作会议上的讲话》（2001年6月8日）

[25]雷洁琼等主编📁：《转型中的城市基层社区组织——北京市基层社区组织与社区发展研究》，北京🥘：北京大学出版社2001年版，第37页🧑🏽‍🎨。 　　

[26]《贾庆林同志在北京市第三次城市管理工作会议上的讲话》（2001年6月8日）　　

[27]上述数据引自北京市民政局：《2002年北京市社区建设工作总结》。 　　

[28]《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年11月19日）