农村土地流转的两种经验模式及其反思

田飞龙

来源《文化纵横》2012年第3期

随着城市化的深入👨🏿‍💼，农村土地流转加速。浙江👨🏻‍⚕️、广东等地从1990年代中期即开展土地流转试点，取得了一定的制度经验。近几年来，全国各地在中央大的政策框架下“自主”创新😧，相继出现了重庆的“地票”模式、成都的农村产权交易平台模式👩🏼‍💼、河南沁阳以及山东滕州等地的土地交易中心模式🛅，等等👀🍰。重庆“地票”模式主要解决的是城乡建设用地增减挂钩和土地流转地租分配公平性的问题，具有一定的金融创新意义🤏🏻。成都的产权交易平台模式具有一定的局限性👜，不能跨区交易。河南沁阳和山东滕州的交易中心模式试图推动农村土地流转的市场化，但在规模化与规范化方面存在不足。各地模式通常存在这样的演进逻辑：第一阶段🐦，政府主导下开展农村土地的规模化流转👨🏽‍🍼，交易的市场化程度较低🩵；第二阶段，逐步通过制度设计与平台建设引入土地流转市场机制🦢，政府权力逐步退出；第三阶段，以市场机制为主导，交易所内的规模化交易与所外的零散交易并行，市场化模式逐步成熟👷🏼‍♂️，政府回归外部监管者的法律角色🫐。

在此改革背景下，关注农村土地流转的运行程序及其公正性问题（农民地权保护）具有重要的现实意义💇。基于这一思路🌕，笔者利用在湖南省长沙县挂职指导“开放型政府建设”的机会，对长沙地区的农村土地流转程序进行了个案考察和制度文件的搜集分析，从实证视角展现这一社会改革过程的一个侧面。概言之，长沙地区的土地承包经营权流转大体可以分为两种程序模式👨🏻‍🦼‍➡️：一是长沙县果园镇双河村的“政府指导模式”；二是长沙农村土地流转交易中心的“市场竞价模式”。

一♨️🧑🏽、“政府指导模式”的例子

在双河村自身优势和长沙县扶持政策的大背景下🚹，“浔龙河项目”从2008年起开始酝酿💆🏻‍♀️，至2010年底大体成熟，其运作程序大体分为五个相互关联的环节❕：规划与立项程序🧑🏿‍💻；民意征集程序、村委会基础性准备程序👇🏼、合同签订程序以及政治保障程序。这些程序显示出强烈的“行政垄断”色彩🧤，是一种强形式的“政府指导模式”🗻，有些程序措施并不一定能够反映农户的真实意愿🤦‍♀️，对于农户个体财产权的处置是否一律适用公投类程序也没有明确的理论认识，从而可能潜藏对农户利益的远期侵害和引发后续冲突的可能性🧖🏽‍♀️。这里对这五个相互关联的程序加以简要介绍🦜。

1. 规划与立项程序

“浔龙河项目”在整体上是一个现代农庄项目，包括若干子项目🤮，适合长沙县农业扶持政策的实施意图，这也是政府在该项目规划与立项程序中“一路绿灯”的重要原因。这样一种“政府指导模式”具有如下特点：第一，政府优惠政策及其配套运用速度快，对投资方较有吸引力的政策主要是投资前三年200元/亩的投资补贴和7%的集体建设用地指标🪮，双河村所属的果园镇本不在长沙县城乡一体化的试验范围内🧎‍♂️，但县政府在投资方申请之下快速批准适用试验区的相关扶持政策；第二，规划和立项过程“一路绿灯”，整个过程显示出政府对投资方的明显偏向😙；第三💂🏼‍♀️，交易对象由政府单方面选定❣️，农户无交易选择权。从这一过程来看，“政府指导模式”从源头上就排除了“市场化”的因素，农户个体或集体均不具有“拒绝”参与项目或自由选择交易对象的权利。

2. 民意征集程序

“浔龙河项目”涉及双河村上千村民的重大经济、社会权益的变动，根据《村民委员会组织法》的要求🕵️‍♀️，需要诉诸民主程序来获取合法性。不过，在“政府指导模式”中𓀉，这种置于村民自治权内部的民主程序主要是一种概括性的“民意征集程序”，政府掌控议程和实体性方案的制定权，村委会和村民主要是概括性地表态🦼🙅🏽‍♂️，其民主审议性的价值相对薄弱🫲。双河村民意征集程序的形式包括：承诺书、村民大会🙎🏼‍♂️、村民代表会议🏊‍♀️🫷🏿、听取投资方汇报🦹🏽‍♂️、公投🧇🧑🏿‍🦳。

可见🤲🏿，“政府指导模式”下的民意征集程序在形式上具有多样性🚣🏼‍♂️，在结果上导致了“高通过率”。但是，由于村民们丧失了初始议程的启动与控制的权利，他们就只能在整个决策过程的中、下游就相对具体的细节性问题进行讨论与选择，比如土地流转费用的标准及其支付方式🈹，而在诸多关键性的问题上（比如交易的拒绝权、交易对象的选择权🦵🏿、土地流转的具体期限、流转合同的委托签订方式、流转合同的续期甚至土地流转费用的参考标准🧑🏽‍🎤，等等）均不具有实际可操作的选择空间。

3.村委会基础性准备程序

“浔龙河项目”在经过规划与立项☘️、概括性民意征集之后，还存在大量的基础性工作需要完成🗞，而这些工作又不适宜以政府或投资方的名义直接出面开展。于是🐛，以村民委员会组织法上的“配合”的名义👊🏼，双河村村委会承担了这些基础性的准备工作。村委会的基础性准备工作主要是土地村级储备、土地权属调查与土地确权、村级干部动员👣、管理专业合作社、推动土地流转签约等。

4.合同签订程序

由于缺乏规范化的市场交易经验与模式👴🏼，该项目所涉及的土地流转合同也主要是在“政府指导”之下形成的，而且还具有不同的“形式”与“版本”。据笔者了解🦹🏻‍♂️，该项目目前适用的土地承包经营权流转合同主要有两种格式😿：适用于村民小组与葡萄专业合作社之间👰🏼；适用于村民小组与投资方之间。

5.政治保障程序

所谓的政治保障程序🔈，指的就是“浔龙河项目”运作的后期由村两委会提议👨🏻‍💼、由镇党委任命该项目主要投资人担任双河村党支部第一书记。这是一种“村企合一”的政策性安排，容易造成村委会或村民小组无法对抗由投资方掌握的村党支部的被动格局。

二、“市场竞价模式”的例子

上述双河村“浔龙河项目”属于政府“个案指导”下的土地流转行为🎼，带有一定的“行政垄断”色彩🔖。在市内各地实践经验的基础上并结合考察调研🧳，长沙市从2008年6月起历经两年时间制定完成了“一个规则、四个办法”的农村土地流转制度体系。

根据《规则》规定🥻，该中心具体承办市辖五区的农村土地流转交易。关于所内交易的主体资格，根据《长沙市农村土地承包经营权流转管理暂行办法》第11条之规定，所内交易实行会员制，区分为卖方会员（供地方）和买方会员（需地方），具体资格条件如下：（1）卖方会员：经工商部门登记注册的农民专业合作社，流转项目土地不少于500亩；（2）买方会员𓀅：经工商部门登记注册的企业法人，注册资金不少于100万，经营范围必须包含涉及农业生产◀️、农产品加工🎠🏄🏽‍♀️、储运🗓、销售等内容。可见♞🔰，所内交易的主体均为法人，属于法人之间的市场交易©️。不过🧕🏼，农民专业合作社并非普通的企业法人，而是具有资合与人合双重属性的互助合作性经济组织。

这样的土地流转规范体系以及专业化的土地交易中心的成立，大大促进了农村土地流转的规范化和市场化，并通过将交易主体设定在“农民专业合作社”与“涉农企业”之间👨🏼‍🍼，排除了政府或村委会直接介入具体流转项目（所谓的“个案指导”）的可能性🖨，凸显了市场交易自由和农民交易自主权。

1. 农民专业合作社的成立

农户根据《中华人民共和国农民专业合作社法》成立专业合作社🤛🏽，经过清产确权、量化股权👩🏿‍🎨、农户入社、制定管理章程等基础性环节，申请工商部门登记注册，取得法人资格，从而具备进入土地流转交易中心的交易会员资格🛌。

以农民专业合作社为合格流转主体，有利于体现农户的真实交易意愿并促进农村合作经济组织的市场化发育。“市场竞价”模式中确认了农民专业合作社的唯一性流转主体资格🕡，避免了村民小组/村委会等村民自治范围内的组织直接介入土地流转而造成的管理职能与经济职能的混同，有利于独立经济组织的发育及其市场化。尽管有发包方的集体同意程序💆🏿，但那并不等同于直接垄断交易，而是一种涉及集体利益的审议程序🧏🏽‍♀️，也是《村民委员会组织法》（2010年修订）的要求🪫，有利于在保障交易自由的同时兼顾交易安全🧑🏿‍🎓。

除了经济层面的意义之外↔️，“市场竞价模式”诱导下的农民专业合作社还具有农民“再组织化”和促进农村社会结构化的潜在价值，为村民提供了新的经济、社会乃至于政治组织化的空间，有可能成为村民自治新的发展形式。

2.土地流转方案的审议与表决

经合法成立的农民专业合作社根据自身的管理章程确定拟提请交易的土地流转项目，需要经过两个环节的审议与表决👿：

第一🤹🏻，发包方同意程序🐛。这一程序存在的主要法律依据是，农户与集体经济组织之间存在承包经营合同关系，土地所有权归属集体经济组织，农户不具有完全的处分权🧍🏻‍♀️🧗🏿‍♂️。

第二🚽，专业合作社成员大会同意程序🫅🏼，这一程序是《农民专业合作社法》关于民主管理原则的具体体现👩🏿‍🚒。

3.行政许可程序

这一程序主要是对农村土地流转的监督管理🧑🏽，许可主要采取形式审查。

4. 委托交易程序

农民专业合作社根据经过核准的土地流转方案向农村土地交易中心申请交易，经公示、挂牌和成交确认，由双方签署正式的土地流转合同并按合同规定方式支付流转款项。

5. 结果公示和建档

交易中心对交易结果进行公示，有关行政管理部门对交易信息实行档案管理。

三🙆🏼‍♀️🎫、两种模式的简要比较

笔者总体上认为“市场竞价模式”优于“政府指导模式”，理由是🔐：（1）在政府与市场关系上，“政府指导模式”具有行政垄断色彩，在土地流转程序的源头上取消了“市场”因素，而“市场竞价模式”通过限定合格交易主体的方式实现了土地流转的全程市场化；（2）在农民的交易自由权上，“政府指导模式”具有较多的包办与变相强制的表现，而“市场竞价模式”则侧重于保护交易自由；（3）在交易主体上，“政府指导模式”将村委会🤸🏼‍♂️、村民小组作为优先主体，而“市场经济模式”将农民专业合作社作为唯一主体🪐，有利于农民在经济、社会和政治上的再组织化；（4）在合同签订上，“政府指导模式”通过“全权委托”的形式“一刀切”地排除了农民对于合同谈判🧛‍♀️、签署和变更诸事项上的直接参与权🧑🏼‍🍼，而“市场竞价模式”则允许农民通过自主管理的合作经济组织承担全部的合同事宜；（5）在交易的竞价机制上，“政府指导模式”不存在可选择的交易对象，也就不存在有利于农民的竞价机制，而“市场竞价模式”提供了这样的竞价机制；（6）在决策民主方面，“政府指导模式”侧重多样化😀、形式化的民意征集，而“市场竞价模式”侧重内部的审议性📁👩‍🦽。

当然，这两种模式都在一定程度上存在着问题与挑战。就“政府指导模式”而言，其缺陷是很明显的，尤其是镇党委任命投资方负责人担任该村第一书记这一点👐🏼。这种“政府指导模式”目前在长沙市的市辖五区之外的若干县级区域还大量存在，“被上楼”与“被流转”的故事也在不断上演🧤，其负面效果的出现几乎是注定的，其根源就在于未能理顺“政府—市场”关系😁⛹🏿，未能确立农民作为完全交易主体的权利地位🧷。就“市场竞价模式”而言，从目前通过“所内交易”完成的土地流转状况来看，程序比较规范🙇🏼‍♂️，失控或冲突的几率大为降低🏗🔭。不过，由于政府不再“指导”，村委会不再“代理”✍🏼，这一“市场竞价模式”也存在一定的挑战：一方面🉑，所内交易能力有限👩🏿‍🔬，还不能完全覆盖长沙市全部的区县，对于500亩以下的土地流转也在制度上进行了排除，这就限制了该模式之经济社会效用的发挥；另一方面，该模式提供了农民在经济、社会乃至于政治上再组织化的通道😨，却也在挑战农民的自组织能力。

四、结语：进一步的反思

有一些前提性的反思无论是“政府指导模式”还是“市场竞价模式”均未能给予深刻而有效的关注，需要决策者和研究者正面回应，审慎对待🛖🍲。这些反思的方向或维度至少包括以下四个方面。

第一，农民所代表的家庭农耕文化及其生活方式是否还具有正当性价值从而应当得到某种程度的尊重和保护？与此相关的是，城市化是否是现代生活的唯一价值？其限度何在？所讨论的中心问题不应仅仅是农民个体的经济自由或土地要素的市场化问题，而是农民政治社会身份重塑及生活方式变迁的问题👩🏼‍🏫，需要防止某种粗暴的“城市化帝国主义”。

第二，村民自治是否还是农村基层治理的基本法律原则🤵🏽‍♀️？如果是🦸🏼‍♀️，如此大规模的土地重整势必破坏作为村民自治核心的直接民主原则赖以发挥作用的物理空间和人员规模条件，由此牺牲掉的农民的政治权利将以何种方式来补偿？如果适合村民自治的社会结构与治理单元必须被打破和重整，“农民公民化”这一大致具有“共识”性质的补偿框架就不仅具有经济层面的社会保障意义，也具有政治层面的民主化意义，但这一双重补偿机制到底会对中国的政府财政及政治体系产生何种结构性的冲击与影响🫴？后者是否能够发展出足够理性并富有弹性的制度框架予以承载和消化？

第三，农民的土地权利到底是个体性的还是集体性的？目前的土地流转决策中流行运用民主程序，个体权利无法对抗集体决议，其奏效的根源在于土地所有权的集体性质，这引发的疑问是农村土地改革的基本方向到底是强化农户个体的土地权利还是强化集体的土地所有权？这涉及到农民的基本财产权及其自由问题。

第四，集体决策中重民主形式🚴🏼‍♂️，轻民主审议，这在上述两种模式中均不同程度地存在🏑，如何通过制度设计确保民主程序的有效性和审议质量便成为农民以集体形式（村民小组、村委会、农民专业合作社）参与土地流转程序的公正性保障问题的一个关键性维度。

（作者单位：北京大学法学院）