农村低保政策实践的社会基础

——以湖北省J县C村农村低保实践为个案*

刘燕舞

（华中科技大学中国乡村治理研究中心湖北·武汉 430074）

摘要🧑🏿‍🏭：农村低保政策在农村的实践出现一系列悖论，低保对象的确定由村组干部决定时会遭遇村民强烈的指责👫🚵🏻‍♂️，认为村组干部徇私舞弊；由村民代表会议讨论决定时，村民代表之间存在拉票嫌疑，从而遭致村民诟病🕵️‍♀️；由村民自己决定时♑️，结果出现人人一票反而无法确定低保对象的窘境。现有农村低保政策研究主要囿于外部视角，止于具体的政策条文设计，缺乏从农村内部视角出发考察政策实践的具体机制的研究。要理解农村低保政策实践的悖论，需要研究政策实践的具体社会基础。

关键词▶️：农村低保政策、实践、社会基础、研究进路

The Social Foundation of Rural Minimal Social Security Pracitce

—— A Case Study of C Village in J County in Hubei Province

Liu Yanwu

(China Rural Governance Research Center of HUST, Wuhan, Hubei, 430074)

Abstract: there is much paradox of rural minimal social security practice in the countryside. The villagers will scold the village cadres strongly if they choose the objects who can share this policy, the villagers also will scold the village presentatives if they choose the objects because they argue that the presentatives will ask votes for support. It is embarrassed that they cannot determine the objects if all of villagers can choose. The recent rural minimal social security policy research which is limited to its external perspectives and policy rules planing is lack of internal perspectives to study the concrete mechanism of this policy practice. It needs to study the social foundation of the policy practice to understand the policy practice paradox.

Keywords: rural minimal social security policy; practice; social foudation; research path

一 引论：农村低保政策研究需要引入农村内部视角

《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》指出☘️，改革开放以来，我国经济持续快速健康发展，党和政府高度重视“三农”工作，不断加大扶贫开发和社会救助工作力度🛜📢，农村贫困人口数量大幅减少。但是，仍有部分贫困人口尚未解决温饱问题，需要政府给予必要的救助💇🏻，以保障其基本生活🤏，并帮助其中有劳动能力的人积极劳动脱贫致富🏃‍➡️。党的十六大以来👬🏼，部分地区根据中央部署💆🏼‍♂️🙉，积极探索建立农村最低生活保障制度，为全面解决农村贫困人口的基本生活问题打下了良好基础。在全国建立农村最低生活保障制度🚣🏿‍♂️🐹，是践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求🧑🏿‍🏫，是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措🙋🏽‍♂️，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容🧑🏿‍🚒。做好这一工作🔈🚴‍♀️，对于促进农村经济社会发展🕳，逐步缩小城乡差距，维护社会公平具有重要意义。

截止至2007年6月底，全国31个省市自治区已经实行了农村最低生活保障制度（以下简称农村低保），覆盖了2068万人。学界已有学者围绕农村低保在农村的具体实践形态展开了研究🤦，就农村低保实践中出现的一系列问题进行了分析，并尝试提出了许多相应的建议。有学者认为目前农村低保实践存在的主要问题有总体发展缓慢、地区之间的不平衡、低保对象确定困难🦹🏼‍♂️、覆盖面窄、缺乏有效的组织保障、退出机制不健全等👩🏼‍🎓。（张国华，2008）有学者则指出农村低保在实际运行中出现了诸如农民家计收入计算困难💍、县乡财政资金难以到位以及养懒人等问题。（邓大松🤽🏼‍♀️、王增文，2008）有研究者认为农村低保主要存在两大问题，一是钱从哪里来的问题，二是对象怎么定的问题。（高华俊，2007）对上述这一系列的问题，有的学者采取由问题直接到对策的研究进路，有的学者则分析了其中的原因🧝🏿‍♂️，主要的原因大体有程序不民主、不公开；机制不健全🚈🧙🏼‍♂️、管理不规范🙇🏼；法制建设不健全等等🔔。（张雪林，赵婷🤾🏼，2008）同上述几位学者持相同观点的研究者还有张润军👨‍🦯‍➡️😟、刘红旭（2007）；王世联（2007）🙅🏽‍♂️；张时飞👨‍👨‍👧、唐钧（2007）等。与这些学者所表述的问题不同的是，笔者曾经就农村低保实践中的异化🫱🏿，从税费改革后乡村治理困境的角度探讨了农村低保是如何扭曲成了乡村治理手段的。（刘燕舞，2008）

笔者的视角与众多研究者的区别在于✍🏿⛱，笔者是从农村内部探讨农村本身是怎样应对农村低保政策实践的，而大部分学者则是站在农村之外为农村低保设计具体出路🛣、方案甚至设计具体问题，当然，这本身也是很有必要的，但还不够☦️。因为从外部的视角来看，总是容易得出资金不到位、法制不健全、程序不民主、管理不规范等众多常见的作为问题的因素。事实上👩‍👦，在农村低保的具体实践过程中✂️，尽管这些因素非常重要😤，然而是否这些因素都解决了👳🏼，农村低保实践就没有问题了呢？就笔者的调查情况来看，答案是否定的。那么，在资金到位、法制健全、程序民主🚍、管理规范等众多符合政策设计者所设定或想要的条件或前提下🎂，农村低保的具体实践仍然会出现问题又是什么原因呢👨🏽‍🔬？本文试图回答这一问题。本文认为农村低保政策的实践与具体的农村社会基础息息相关，农村社会基础是农村低保政策实践的土壤，有什么样的社会基础，农村低保政策实践就会发生什么样的反应🪬，不同的社会基础，农村低保政策实践的具体问题也会不同。从社会基础的角度研究农村低保政策的具体实践及其问题在国内学界还没有学者涉及𓀊，因此💣，本文的研究又可以为农村低保政策研究开辟新的题域与可能的研究进路。

本文研究以农村低保政策在湖北省J县C村的具体实践为个案，本文的资料收集方法为半结构与无结构访谈法，调查时间为2008年9月27日至10月12日🚯😉。本文首先将具体描述农村低保政策在C村的实践样态，然后就实践的具体样态展开学理分析，最后将就农村低保政策研究的可能进路进行初步讨论🦺。

J县位于湖北省中部🤹🏽‍♂️，地处大洪山南麓，江汉平原北端👩‍⚕️，位于鄂中丘陵至江汉平原的过渡地带。至2004年底，J县人口635780人。J县辖14个镇👩🏼‍🎨，25个居委会🏫，406个村委会。C村为J县东南部某镇的一镇中心村🍬，现有人口1757人🔫，C村现有耕地计税面积3762亩，实际耕地面积5000多亩，耕地以水田为主，人均耕地2.5—3亩🙇🏿‍♀️，C村地形主要属于丘陵， C村有14个村民小组🈲，村组干部共9人🦹🏻。

二 镜像：农村低保政策在农村的实践样态

农村低保政策在C村实行了3年🎯，2007年补助标准是每人每季度30元👨🏽‍🦱，今年的补助标准是每人每季度40元😦。C村今年的低保指标是35户🛌🏽，村干部将其分解成60个指标，即将35户分解成60人，以此扩大受益面积，对于特别困难的户🙋🏽，原则上一户不会超过2人享受。

村民能否享受低保👩🏽‍🚒，C村有自己的一套标准：人均年收入不超过1000元🗣；户有田亩数少于5亩；没有法定继承人🏸👩‍💻；遭受自然灾害；特别贫困。这五个条件任一个条件满足即可🤼‍♀️，同等条件上的🧑🏼‍💼，看谁的困难程度更大。不过3️⃣，即使按C村这个标准，C村人符合条件的仍然是很少的。因此，实际操作中，主要根据村民在村里是否处于相对贫困的位置来确定低保对象➗。不过☢️，正是这个处于相对贫困位置的潜规则为很多人想要拿低保提供了可能🔡，因此，低保虽然钱比较少，但想要享受低保的人并不少👨🏿‍🚒，竞争非常激烈☝️。

此前两年确定低保对象的办法是，村级组织按照上述制定的标准，召开村组干部会议，由村组干部按照情况先将各小组比较贫困的人挑选出来，然后村组干部一起讨论这些选出来的人里面谁合适和谁不合适。这样做的好处是效率高，麻烦少👨🏿，但在公平性上💁➛，村民有意见🐘🧑🏿‍🦲。有些村民认为自己也应该符合低保的标准，为什么村干部没有将自己纳入进来呢？因而要求到村上查阅低保名单🙇🏿，然后对照名单里的人，一个一个看☂️，如果发现有条件比自己好的，就会给村干部提意见，此前两年每次都有四五个村民这样做。也因此👴，前两次确定低保对象名单时总是不能让村民满意。

今年村支书是3月份代替老支书上台担任支书的，他面临的一个问题是今年下半年换届选举是否能连任的问题，且加上现任村支书确实考虑到往年确定低保对象方式的问题🧑🏿‍🦰，因此就想将低保名单的确定完全交给村民自己处理。村支书说🤾🏽‍♂️，这样一来，不管低保对象产生的公平与否🤸🏽‍♂️，至少在形式上保证了公平，有什么问题，村民也不会找他。于是，今年就实行了新的确定低保对象的办法😒。首先🧍‍♀️，村级组织对村民宣传低保政策，然后👩🏿，要求村民自己申报，如果村民自己认为自己符合低保要求的🫶🏼，就将自己的名字申报到包组的村干部那里，各个包组的村干部将所有申报的名单汇总后交给村委会，村委会再出面召集村民代表开会确定低保名单☃️。为了确保让村民相信村干部不会在这件事情上搞特权，村支书要求所有现任村干部都不参加村民代表会议，并指出🎫，低保对象名单确定公布后，如果村民认为有问题，村民可以找村民代表反映🥜。

今年申报低保的村民共有113人，这113人基本代表113户🧑🏼🦜，C村的总户数约为500户🦈，也就是说超过五分之一的家庭申请低保👆🏽。参加村民代表会议的村民代表共35位，通过村民代表投票表决后确定了60人的低保名单。但这样做的问题是，虽然确保了形式上的公平，即程序上民主了，却造成了实质上的不公平。因为参加村民代表会议的村民代表中间有近10位就是低保的申报者，结果，投票表决的时候大家互相拉票。因此，选出来的60人中有约20人是不符合低保要求的🧑🏿‍⚖️，这20人的生活水平都是比较好的🕜，也就是说，将近三分之一的人是不公平地享受了低保的。

不过，这样做了后🫐，村民并没有找村干部的麻烦👨🏻‍🎤，因为村级组织事先就把理由说清楚了，既然不相信村干部就交由村民代表会议表决。因此🏃🏻‍♂️，出了问题村民也只能找村民代表，而村民代表参加的人数即有35位🤜🏼，所以，村民即使想反映问题🏧，也不知道应该找这35人中哪一人🤟🏿🏇🏽，但显然地🚵🏿‍♂️，村民心中仍然很不满意，只不过这一次的不满没有了反映的具体对象🌜。

三 悖论：农村低保政策在农村实践的问题

由上述已经实践的低保政策的两种形式来看👨‍🦼‍➡️，在C村都出现了问题，村民对这两种形式都不满意，而第二种形式为村干部规避责任找到了很好的借口。实际上🥷🏽，基于对村民的十分了解，村干部内部意见也并不统一，力排众议要求实行完全交由村民代表会议确定低保名单的是现任村支书，而其他村干部则担心完全交由村民代表会议虽然能够体现民主👨🏼‍🏭，但很可能会造成实质性的不公平👨🏻‍🍳。经过本次低保名单确定的实践🧑🏻，大多数村干部认为需要恢复原来由村组干部确定的办法，同时也加入村民代表会议投票的环节👨🏽‍🦲👨‍⚕️，实行两道程序，从而尽量确保公平。不过，这种待实践的形式仍然有争议，首先𓀀🚶🏻‍➡️，两者的决定权怎么确定？是由村民代表会议最终说了算呢☝🏽，还是由村组干部会议最终说了算？两者任何一个掌握决定权的时候又会重新回到前述提及的两种实践形式所出现的问题🧒🏽。如果由村组干部先确定，再交由村民代表会议投票的话🧛🏿🔗，那么在村组干部确定的那一环节🧙🏿‍♂️，有些被刷掉的村民就仍然会找村组干部的麻烦。如果由村民代表会议先确定名单⏸，再交由村组干部确定的话，在村民代表会议确定名单的时候同样会存在拉票的问题。因此，这近乎是一种无解的方程。

如果说村民代表会议的间接式民主不行的话，是否全体村民会议的直接民主形式就可以解决这一问题呢？同样不行。首先⇨，尊龙凯时娱乐可以看到，参加申报的农户即有113户，这113户是会投自己的票的，剩下的户数投票，如何确保绝对优势的户能够胜出是一大问题📌。其次，就是全体村民会议的可行性的问题，选举村干部时村民都不愿意来，如果投票选出低保户的话同样不会来🤶🏻，而且那些没有申报低保的农户不来参加会议的可能性在C村几乎可以达到100%。因此🥷🏻，如果真由这申报的113户投票的话，C村的经验肯定是一户一票，结果会使得谁也拿不到低保。

其实，从已经实践的形式来看，由村组干部会议确定代表的公平系数是最高的👩🏿‍🌾，这一实践形式基本能够确保实质性的结果公平𓀄。不过，村组干部本身也无法做到100%的公平，即使在村组干部自己心中甚至在他们的动机中是按照100%的公平的要求评选的，但他们仍然无法获得村民的认同🧑🏿‍⚖️🤼‍♀️。只要村民自己想申报而又没有得到时👱，村民就会认为是不公平的，尤其是在按照国家低保标准大家都不符合要求而又只能按照村庄里自己的低保标准来确定名额时，更是会出现这些问题。

因此♥️，农村低保政策在C村的实践无论形式怎样变化🫡🤡，都不可能符合村民的要求🧀，总是会出问题👹，或者说低保政策在C村的实践本身就是一个无解的方程♕。为什么会出现这种现象👰🏽？究其根本原因，在于支撑这一政策实践的社会基础并不完全与这一政策相适应🤾🏽。C村的村民追求绝对的平均主义，且看不得任何人比自己好。换句话说🏍，他们中所有人都会认为一人拿了农村低保而自己不能拿时就是一种不公平。对他们来说🙍🏽‍♀️，这就是一种机会成本的损失🟢。

四 社会基础🚵🏿‍♀️：农村低保政策在农村实践的内生土壤

C村会计的话很经典地表达了上述症结所在🦻🏽，笔者问会计👶🏽，现在村里爱占别人便宜的人多不多？他说↪️：“现在谁会让你占便宜呢👩🏽‍💼？谁会让你能够占到便宜呢？”可见，C村村民想将自己的利益空间让渡部分出来是完全不可能的🦮，他们生怕自己吃亏而别人得好处🧕🏽。笔者将C村村民的这种行为逻辑叫做“不吃亏的逻辑”或“极端的平均主义”，这就是C村的社会基础。追求平均本身并没有错误♟，但极端化了则容易产生问题🌾。不吃亏的逻辑实际上反映了C村人只讲权利却不愿意承担义务的性格，他们的行事方式是好处想自己全捞，坏处让别人全担，谁都想捞尽好处却不想承担哪怕一丁点坏处🤟。因此，在C村的村民之间，几乎不可能存在利益让渡的空间。不了解这一点，仅从农村低保政策实践本身谈问题是看不出真正的原因所在的。为了更好地理解这一社会基��对农村低保政策实践的制约，尊龙凯时娱乐可以看看C村村民的这一行为逻辑在其他众多方面的表现情况。

一方面🧜🏼，C村村民的这种不吃亏的逻辑🕎，既包括实质性的被别人占了便宜，也包括并没有被别人实质性的占了便宜🐀，但却潜在地造成了他们的机会成本的损失从而觉得被别人占了便宜👩‍👩‍👧‍👧。C村的很多社会事象在这一逻辑上有很好的体现⛹🏿，如按产量平摊来计算农业税费；公共品供给中的大量搭便车行为的存在；亲兄弟分养父母；外来移民的少数民族政策无法落实🏋🏿‍♀️；分田到户时将田分成六个等级🙅；兄弟之间无法合作；家族的解体（如不抚养亡兄弟的子女）等等，农村低保政策的实践只是这众多事件序列中的一个部分。

另一方面，不吃亏的逻辑并不是现在才有的🐁，在C村的历史上，这一追求极端的平均主义的理念由来已久👇🏼🤷，如按产量计算税费就是从20世纪80年代开始🚍7️⃣，并以1980的亩产量为此后的标准的👮🏼‍♀️。按产量计算税费之前还有按亩平均、按人口平均等方法🌵，然而这些方法仍然无法克服因所分农田的土质与水利等条件占有的不均等问题。因此🍁，按照产量计算每斤粮食应该交多少农业税费就是最平均的，土质和水利条件好的农田其产量会高一些，因此分摊的税费理应高一些，这样就可以平抑土质和水利条件差的农户在税费上承担的负担，从而达到绝对的公平📏⛓。而兄弟分养父母是指发生在90%的的老人自养的前提下，那些由子女赡养的老人中，还有一部分是分开由儿子领养或分开负担的。如有两个儿子的，每个儿子负担其中的一个老人的赡养并包括该老人的丧事。这样做的原因同样是出于极端公平的考虑，以免两个儿子共同赡养两个老人时其中的任意一个占便宜🤗。

此外🤸🏽‍♂️，利益让渡空间的狭窄在非实际的利益算计中也非常明显，典型的事例莫过于村民对待少数民族政策与税费尾欠处理办法上的态度表达。外来户中的少数民族之所以在C村无法享受国家规定的优惠政策，背后的根本原因就在于C村人的不吃亏的逻辑𓀙。在他们的概念里，不存在谁可以享受优惠，谁不可以享受，他们认为这样不公平，并强烈地认为如果其他人享受了，对于他们那些不能够享受的人来说就是吃亏了7️⃣🕺。因此，村干部甚至迫于村民这种极端平均主义的压力，多次做少数民族农户的工作🙆🏼‍♂️，要他们将“少数民族户口”改成“汉族户口”，否则不能迁入C村🏔。同理👯‍♂️，对于那些还欠了农业税费的村民来说，如果有任何渠道能够帮他们解决这一问题👨‍🏫，从而化解目前村级债务的困境，这本身是一件好事，但对于那些已经交齐了农业税费的人来说🪰，则是一种机会成本的损失🦫★，他们会强烈反对🌝🍬，认为自己潜在地吃亏了，并有村民扬言✌🏿，如果村级组织真这样做的话，他们要求退还他们自己已经交了的农业税费。

同样🧝🏽‍♀️，不吃亏的逻辑在公共品供给中不仅仅是造成搭便车的问题👩‍🦼🤹🏿‍♂️，而是使得公共品的供给变成一个几乎不可治理的问题📸。因此，尽管现在因为搭便车的大量存在，从而不能在村民中间筹集公共品供给的费用🫘，但是，即使有外来资金注入村庄解决资金短缺的问题，公共品供给同样无法达成。比如🐎，对于C村瘫痪的小型泵站，如果外来资金注入帮助C村重新盘活泵站，那些不需要泵站灌溉的农户会无理地要求将钱分掉，因为对于他们不需要泵站的人来说，他们就觉得自己吃亏了🏖，损失了。

借用阎云翔先生（2002）的概念来说，不吃亏的逻辑所制成的是大量不愿意承担责任而只想占尽好处的无公德的个人👇🏽。当所有人都不想承担责任而只想占尽好处时，结果是大家都占不到便宜⏪，从而使得一切合作在没有威胁到村民的生死存亡的情况下都无法达成。就村庄治理而言🧑‍🌾，如果这种不吃亏的逻辑的社会基础不改变的话，任何外在的精巧政策设计在这样的村庄中实践时，都会混乱不堪以致会更加搅乱村庄本来就比较混乱和脆弱的秩序。农村低保政策在C村的实践就是如此，只要这种社会基础没有发生改变，无论外在的农村低保政策自身怎样作出调整⛷，在实践中始终是一个悖论📦，是一个无解的方程💆。只要这个社会基础不发生改变，作为救助困难群体的最低生活保障政策在这里就会被村民赋予新的意义，不愿意让渡任何利益空间的村民都将低保视作是每一个人都可以获得的资源🐻。因此，在极端平均主义的行为逻辑作用下👨🏼‍⚕️，想获得而不能获得农村低保的任意一个村民都不会满意于现有的农村低保政策的具体实践🌃。

五 余论：农村低保政策研究的可能进路

贺雪峰教授（2008）将当前农村研究划分为两大主要类型，其一是致力于与西方社会科学对话的宏大理论研究，其二是为农村政策提供意识形态论证或就农村政策展开具体的政策设计的农村政策研究👩🏽‍🦱。他认为，前者不能解决中国社会科学本土化的问题，后者则因将非均衡的中国农村作为抽象的整体来观察🧖🏻‍♀️，以致于形成的一刀切的诸多农村政策在农村具体实践时屡屡走样的问题🛀🏼。而在这两大类型研究之外，实际上还存在一块理论的下家但却是经验的上家的中观层面的农村政策基础研究🫴🏿。这一研究要解决的问题是为农村政策研究或农村政策制定提供中观层次的理论指导，具体来说就是要研究具体的农村是什么，农村政策在不同类型的农村的实践机制是什么，其实践后果的村庄内生原因是什么。（贺雪峰，2008）

而当前的农村低保政策研究既缺乏对话式的与西方社会科学展开交流的宏大理论研究🦋，又缺乏中观层次的可以为农村低保政策的设计或研究提供具体理论指导的理论基础研究，有的大多是经验性的描述或具体的政策条文的设计与制定🚶‍♂️。这种研究的路径与众多其他政策研究一样，最大的问题就是不能够从农村内部的视角出发🧑‍🔬，来研究农村本身是怎样应对农村低保政策如何具体实践的🛃。因此🙋🏽‍♂️🧘🏼‍♂️，在面对农村低保政策实践的具体后果时，也就缺乏从农村内部寻找原因的研究🥲，也因此就无法理解农村低保政策在不同的农村实践的不同后果🌨，并无法理解一个很好的农村低保政策缘何会在农村具体的实践中出现一系列悖论。

所以，在农村低保政策现有研究的基础上，从农村内部视角出发🚗🚶‍♀️，研究农村政策实践的社会基础迫在眉睫。具体来说，就是要跳出坐在书斋里玄思政策条文设计的羁绊，抛开新闻记者采风式的简单经验描述的束缚，扎实地在农村中展开田野调查🐙，将农村低保政策放置在农村诸多事象系列中来考虑✒️，研究具体的农村是什么🤹🏿‍♂️，找出农村低保政策在农村实践的一系列后果，探索这些后果背后的众多发生机制与农村的内生原因🌵，进而形成中观层次的概念或分析框架，从而为农村低保政策甚至其他国家政策的制定或调整提供理论指导。

参考文献：

[1]张国华.我国农村低保制度的现状、问题及对策[J]团结🧞‍♀️，2008（1）：23-26

[2]邓大松、王增文.我国农村低保制度存在的问题及其探讨[J]山东经济，2008（1）：61-62

[3]高华俊.农村低保要解决两个问题[J]时事报告，2007（5）👨‍🦯‍➡️：42-43

[4]张雪林、赵婷.农村低保的困境与对策研究[J]经济视角，2008（7）：27-28

[5]张润军🍿、刘红旭.甘肃农村低保中存在的问题及其路径选择[J]2007（12）：49-51

[6]王世联.关于完善农村低保制度的思考[J]当代经济，2007（9）🤸🏿：36-37

[7]张时飞、唐钧.辽宁、河北两省农村低保制度研究报告[J]2007（1）：73-75

[8]刘燕舞.作为乡村治理手段的低保[J]华中科技大学学报（社会科学版），2008（1）：117-120

[9]阎云翔.私人生活的变革——一个中国村庄里的爱情、家庭与亲密关系[M]上海：上海书店出版社，2006♤➙，第261页。

[10]贺雪峰.什么农村🗜，什么问题[M]北京：法律出版社🚥，2008，第37-39页。

原文刊于《湛江师范学院学报》2009年第2期🚡。

* 本文系教育部人文社会科学课题《农村弱势群体生存状况的区域比较与治理对策研究》项目成果（项目批准号：06JA840008）的一部分。