农村土地制度改革的主要进展与基本态势

郭晓鸣

来源🦹🏻：人民日报

我国农业🧑🏼‍⚕️、农村和农民问题的核心是土地问题。从一定意义上说➡️🚵🏻‍♂️，我国农村改革最大的成功之处就在于，在不变更农村土地公有制性质的基础上🧻😪，通过分离土地所有权和经营权，将一度被人为割断的农民与土地之间的经济利益关系重新有效衔接起来👷🏿，彻底打破严重束缚农业生产力发展的传统集体经济模式，从而确立了农户家庭的农业经营主体地位，构造了农业和农村经济发展具有巨大活力的微观基础。在新形势下👎🏻，农村土地制度面临新的问题和挑战，需要进一步改革和完善。

　　面临的问题

　　进一步深化农村土地制度改革，是统筹城乡发展的重要任务🕌，是实践提出的紧迫要求⚃。

　　随着统筹城乡发展的加快推进，我国城乡二元结构矛盾得到明显缓解𓀉，但农村土地制度改革仍然面临不少矛盾和挑战📹。从总体上看，当前农村土地制度主要存在三方面的突出矛盾☯️。一是在大量农业劳动力外出务工和土地承包经营权流转不畅的情况下🌚，一方面农户经营规模过小的局限性日益凸显🧪，另一方面土地粗放经营甚至撂荒现象大量存在🗓，同时土地还不能成为农民的财产性收入来源🤽🏻。二是工业化和城镇化加快推进带来的土地供求矛盾日趋严重🎗，客观上要求深化农村土地制度改革。同时，农村集体建设用地的利用缺乏有效制度规范😵，不能以合法途径进入工业化和城镇化进程👨‍💼。三是征地补偿制度不健全，对被征地农民的补偿标准偏低🧚🏻‍♂️。长期以来，农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，大量农民不能凭借土地权利分享工业化和城镇化的利益🪙🤚🏽。这是一种效率低下的工业化和城镇化道路🤶🏽，不仅导致对农民土地利益的侵害以及失地农民问题🤰🏽，而且加剧了对土地资源的乱占滥用现象以及寻租腐败问题。

　　毋庸讳言🤛🏻👨‍👨‍👧‍👧，农村土地承包经营权流转不畅、农村集体建设用地管理不健全和农地征用矛盾突出，已经成为制约农业农村经济发展以及城乡统筹发展的瓶颈性因素。产生这些矛盾的根本原因在于，农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清♟，土地流转制度不完善❇️，农民的土地权利难以得到有效的制度保障。这就对进一步深化农村土地制度改革提出了紧迫要求🧑‍🚒。改革的基本逻辑是，在土地所有权不变的前提下🪔🙎🏻‍♂️，将土地使用权👩🏽‍🦰、收益权和处分权尽可能完整地界定给农民，并允许其按照市场原则进行交易🛀🏻；同时，进一步修订和完善相关法律规定，使之与农村土地制度改革发展的实践相适应。

　　主要进展

　　改革开放以来，我国农村土地制度的改革探索从未间断，多样化的创新实践在不同区域不断发生。总体而言，尽管当前我国农村土地制度改革模式多样⛹🏼‍♂️、成效不一，但基本是围绕还权赋能与市场化推进这两条主线展开的🐮。

　　在统筹城乡发展的背景下，各地农村土地承包制度的改革探索主要包括两个方面：一是对农户承包地重新确权颁证，进一步明晰承包地的物权性质🕒，以此为基础建立新型土地股份合作组织🐤；二是建立农村承包地经营权流转市场，促进农村承包地经营权能够以市场需求为导向在更大范围流转🖖🏼🐕‍🦺，推进土地适度规模经营。

　　农村集体建设用地制度改革的核心是👐🏽，创建市场化的制度基础和建立合理的土地增值收益分配机制。改革的重点同样是首先确权、颁证、赋能，进而建立农村集体建设用地交易中心🏄🏽，促使其依法流转👮🏽‍♀️。同时，明确集体建设用地增值收益主要用于社区基础设施建设和完善公共服务🐷，宅基地收益则主要归农户所有🔀🍼。

　　实践证明👩🏼‍🚀🤽🏻‍♀️，农村土地制度改革的多样化探索促进了土地要素配置的市场化，有助于实现向广大农民群众还权赋能的目标👨‍🎨，为增加农民的财产性收入提供制度保障。同时〰️，以促进土地承包经营权流转为基本指向的改革举措，有利于实现土地由零碎经营到规模经营9️⃣、由低效经营到高效经营的转变，进而加快农业生产要素聚集和现代农业发展🤚。

　　值得指出的是，农村土地制度改革正从两个方面缓解工业化和城镇化进程中的用地矛盾问题📳：一是促进农村集体土地与国有土地逐步“同地🧛、同权〰️、同价”👃🏿，通过探索建立统一开放、竞争有序的城乡一体化土地市场，有效缓解城镇建设用地资源不足问题👇🏼；二是通过将土地产权明晰界定给农户🤶🏼，从根本上克服现行土地征用制度中补偿对象不明确、分配方式不公平等弊端，从而有效保护农民利益。

　　基本态势

　　我国农村土地制度改革具有强劲的内生动力，因而能够克服重重困难不断推进🤽🏻‍♂️。具体分析，当前农村土地制度改革主要呈现以下基本态势。

　　农村土地产权明晰化进程进一步推进🚢。我国农村产权制度改革的一个基本态势是土地产权关系由模糊逐渐走向清晰，农民🧑🏻‍🦲、集体经济组织和地方政府等不同利益主体的权利都在新的土地制度框架内得到明晰。在农村土地制度改革实践中，这一进程是通过多样化途径实现的👩🏼‍🦳。明晰农村承包地和集体建设用地的产权关系𓀌，不仅能够奠定土地要素按照市场化原则进行优化配置的制度基础🧑🏻，而且有助于堵塞各种强势力量随意侵蚀农民土地利益的制度根源。

　　农村土地适度集中和规模经营不断发展🤎🙆🏽‍♀️。不同地区的农村土地集中采取了不同的类型和模式：或者采取土地租赁的方式𓀐，或者采取土地入股的方式；或者在集体经济内部进行流转和集中，或者向农业企业等进行流转和集中。这些流转方式，促进了土地适度集中和规模经营。

　　农村土地空间置换加快发展🧖🏻‍♂️。为了充分挖掘具有区位优势的土地的级差地租🧗🏻‍♀️✍🏿，并促进因农村人口外流而闲置的宅基地的合理利用，不少地方在积极探索城乡建设用地指标增减挂钩的实现模式🦵🏻，通过非农建设用地和农用地空间置换来实现优化配置土地资源的目的。这一改革探索的积极意义在于，有助于缓解工业化⏩、城镇化的用地压力，同时促进土地适度规模经营和农民集中居住。

　　农村土地资本化条件逐步形成。资本与资产的最大区别在于资本具有增值功能。在我国🙅🏻👕，农村集体土地长期以来都是作为单一的农业生产资料而存在的，其流动性和收益性较差，农民拥有的实际上是非常有限的土地发展权。通过深化农村土地产权制度改革将土地使用权、收益权完全界定给农民，并通过建立规范的产权交易平台支持农民根据自身实际需要对土地使用权进行流转💼，这就使得农村土地具备了实现资本化的两个最为重要的基本条件♗，即流动性和增值功能🔑。从总体上看😣，农村土地资本化的态势日益明显，已经成为确保农民分享土地制度改革成果、保障和巩固农民土地发展权的有效途径之一🦀。

　　农村土地制度改革取得的一系列进展是令人鼓舞的🫕，但也应清醒地认识到，农村土地制度改革涉及农民🙆‍♂️🕒、集体经济组织🦸、农业企业、地方政府等不同利益主体🤸‍♀️，既有许多深层次矛盾，也有大量新出现的问题🧑🏿‍💼，利益关系极为复杂🧑🏽‍⚕️。因此🤦🏽‍♂️，其推进过程中可能引发的多种风险同样不容忽视👩🏽‍💻。实践表明，政府是农村土地制度改革的主体，是最重要的发起者和推动者🏋🏻‍♀️；在制度创新的具体实践中，土地制度变迁的原动力主要来自于农村基层的农民、合作经济组织👨🏽‍🔬👨、企业等市场主体🚙。从已有的改革实践看，我国农村土地制度变迁并没有改变土地的集体所有制性质。当前💭，我国农村土地制度改革正沿着明晰产权、放活市场、管好用途的线索展开🕷。改革的基点仍然是在坚持土地集体所有的前提下👩🏻‍💼，推进农村土地制度改革沿着产权分割、产权明晰、产权流动的路径进行🚶🏻‍➡️。改革的目标是充分保障农民的土地权利👩🏽‍🦳，有序促进农民进城，最终通过构建更有效率的农村土地制度，从根本上支撑城乡经济社会发展一体化新格局的最终形成。

　　（作者为四川省社会科学院副院长）