“组为基础，三级联动”:村民自治运行的长效机制

——广东省云浮市探索的背景与价值

徐勇

文章来源：《河北学刊》2011年第5期

［摘要］本文以广东省云浮市的“组为基础，三级联动”的探索实践为基础👨🏻‍⚖️，从村民自治发展的历史背景和未来走向的角度⏲，对这一实践的价值进行探讨🤪。这一机制解决了中国村民自治运行中的三大问题: 一是通过“组为基础”，保障国家政策和乡村治理的“落地”而非“悬空”在村级的问题; 二是通过“三级联动”实现了乡镇行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动的“对接”而非“脱节”的问题; 三是解决了在村民自治运行中发挥党的领导核心作用和群众参与管理的“互动”而非“互斥”问题。它有助于选举性民主向参与式民主深化，有助于乡村治理由政府主导向官民共治深化。 

［关键词］村民自治; 组为基础; 三级联动 

包括村民自治在内的基层群众自治是中国特色社会主义政治制度的四大组成部分之一。随着实践的发展👩‍❤️‍👩，村民自治也要不断深化和创新。近年来🧔🏻‍♂️🔓，广东省云浮市强化村民小组的功能，在组、村和乡镇三级建立理事会，发挥广大村民群众的主体作用，扩展群众参与公共事务管理的渠道⏩，形成了“组为基础，三级联动”的治理机制。如果说1960 年代初通过“三级所有，队为基础”的治理机制使人民公社体制得以长期保持稳定，那么🙊，“组为基础，三级联动”则为村民自治运行的长效机制提供了有益的探索和经验🧑🏿‍🍼。本文从村民自治发展背景和未来走向的角度，对“组为基础，三级联动”机制的理论和实践价值进行一些探讨👨🏿‍⚖️。 

一🅰️、“组为基础”: 村民自治的基本组织单元 

任何制度都是在特定的历史背景下形成并受其特定的历史条件所制约。故要充分理解广东省云浮市的探索及其价值😏，必须将其放在特定的历史背景下来考察。广东省云浮市创新村民自治机制的主要内容之一是在村民小组或者说自然村一级建立村民理事会，将村民小组作为村民自治的基本组织单元，使村民自治具有更牢固的基础。这既是对中国村民自治本原的回归，也是对现有村民自治体制的完善。 

中国的村民自治脱胎于人民公社体制。1980 年代初，人民公社体制松弛🌵🍋，农村基层治理出现公共事务无人管的问题。广西自治区的宜城、罗山一带的农民群众自我组织起来🧑🏿，管理社会治安，维持社会秩序等公共事务🕹，由此产生了村民自治制度的萌芽。但从村民自治的发生地看，这一制度的组织基础是自然村🧇。自然村是自然形态的居民聚落🌲，这些由一个或多个家族聚居的居民点，是农民日常生活和交往的基本单位，具有地域相近🧚🏼、人口相熟的特点🤸🏻‍♂️。通常所说的村民自治发源地实际上发生于果地和果作两个自然屯①。当时主管中央政法工作的彭真十分关注这一现象，专门派人调查，并总结提升为村民自治制度。根据地方经验🤾🏼，《中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) 》第七条规定:“村民委员会根据村民居住情况🦀、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会一般设在自然村; 几个自然村可以联合设立村民委员会; 大的自然村可以设立几个村民委员会🧾。”由此可见，无论是村民自治的起源，还是最早的《村民委员会组织法》，都将自然村作为村民自治的组织单元🧍🏻‍♀️🐥。 

但是，中国村民自治是在人民公社体制的基础上大规模推行的👨🏿‍⚖️。人民公社改变了历史以来自然形成的村落组织建制，是国家依据军事化方式对农村社会的重新组织，以便于集体化生产。人民公社组织分为公社、生产大队和生产队三级☎️，实行党的一元化管理👇🏼。公社设立党委，生产大队设立支部，生产队设立党小组🤌🏿。在人民公社“三级所有，队为基础”的体制下💌，公社是经济单位⛹🏿，同时也基层政权单位; 生产队是生产的基本组织单位和基本核算单位。由此形成了“公社和生产队实，两者之间的生产大队虚”💂🏼‍♂️，即“两头实💻，中间虚”的格局。但这一格局在农村改革以后发生了变化🧙‍♂️。 

1980 年代，随着家庭承包的兴起，人民公社管理体制迅速松弛，农村社会出现一定程度的失序和混乱问题🥜。中共中央1982 年1 号文件在批转《全国农村工作会议纪要》的前言中指出: “最近以来，由于多种原因🙆🏿‍♂️，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪🫅🏽、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委的高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题解决好🩺。”［1］( P1061) 为了解决这一问题，国家采取了两个方面举措: 一是运用党的系统这一组织资源，加强基层党组织的作用🛍🩱。这是中国共产党组织社会、领导国家的重要法宝，即将分散的农村社会整合为一体的重要手段之一就是将人民军队的“支部建在连上”延伸为“支部建在村庄”📑。在人民公社体制下❔🕵🏿‍♂️，党支部作为一个相对完整的组织形态建立在生产大队一级🚵🏽🦴。支部书记是生产大队的主政者👨‍✈️🙎🏻‍♀️，而生产大队管委会和生产大队长基本上处于“虚置”状态🐞。随着人民公社管理体制的松弛，党的基层组织愈发重要。无论是土地承包𓀑、集体经济管理👨‍🦽‍➡️，还是农村社会事务处理，都需要党支部主持和落实🫱🏼⛹🏽，而生产队由于家庭承包的兴起不再需要组织生产和进行核算而迅速萎缩。正是在这一过程中，长期处于较虚位置的生产大队成为“实体”。二是以生产大队为基础建立村民委员会。中共中央1983 年下发《关于实行政社分开👨🏻‍🎨、建立乡政府的通知》，决定在原人民公社基础上设立乡( 镇) 政府💅🏿🙌🏿，在乡( 镇) 政府以下设立村民委员会，并规定村民委员会属于群众自治组织🔇。尽管该文件没有明确说明在生产大队一级设立村民委员会，但公社、生产大队和生产队的三级建制，决定了全国在建立村民委员会时👩🏽‍⚕️🍶，均以生产大队作为村民委员会成立的基础，并在原生产队基础上设立村民小组🍩。由此形成了乡( 镇) 🙇🏻‍♂️、村民委员会🍝、村民小组这一新的三级建制组织👨🏽‍🔬。为此，在1998 年修订并实施的《村民委员会组织法》中去掉了“村民委员会一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会; 大的自然村可以设立几个村民委员会”这段话。“自然村”因此而成为历史💂‍♀️，取而代之的是所谓“行政村”的说法。 

尽管“行政村”不是法律用语⏪，但却是事实用语🍌。这是因为中国的村民委员会组织具有独特性，它既是村民群众自我管理🧑‍🎤、自我教育和自我服务的群众自治组织，具有自治性，同时也是国家对农村实行公共管理的基层组织💇，具有准行政性。而在相当长的时间里，后者更为突出。出现这一状况主要有两个方面原因: 一是中国分散的传统农村社会历史悠久，而农民在现代法治体系下进行自我组织和自我管理能力还较薄弱🕑。大规模的村民自治实际上是在党和政府主导下进行的。二是长期以来对农业、农村和农民的“汲取体制”没有根本变化👨🏿‍✈️，村民委员会作为群众自治组织还必须完成各级政府下派的行政任务。村民自治处于各种行政任务压力下的“紧约束”状态，自治的空间很小🤴🏼。因此🧩， 1998 年修订《村民委员会组织法》以来，村民自治的发展远未达到人们的期待👩🏿‍💼。故村民委员会的行政性强于其自治性。 

村民委员会的行政性决定其日常运作更多听命于上级政府而不是属下的村民🎴🎯。与村民更为接近的村民小组进一步虚化🎟，从而形成了“村实组虚”的格局🖕🏻。村民小组仅仅只有一个组长👱🏻，所起的作用也极其有限。 

“村实组虚”的格局💪🏿👱‍♂️，不利于村民群众参与基层公共事务的管理，进而发挥群众主体自治作用。基层群众自治制度基于直接民主的理念。早在1987 年制定《村民委员会组织法》时👳🏿‍♂️，彭真就指出，中国人民行使民主权利🧽，当家作主👷‍♀️，包括两个方面: 一是通过人大代表间接行使民主权利; 二是“在基层实行群众自治🧡，群众的事情由群众自己依法去办，由群众直接行使民主权利”［2］( P607—608)😔🧎‍♂️‍➡️。但直接民主对范围和空间要求较高，民主理论的先驱者卢梭早有论述。为此，中国《村民委员会组织法》尽管历经两次修订💂🏿‍♂️，但都保留了“村民委员会根据村民居住情况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立”的规定。由于村民委员会设立在生产大队🪽，地域较广，人口较多，居住较分散🐺，不便于村民直接参与村务管理。为了解决好这一问题，在实践中产生了村民代表及相应的制度。但这一制度毕竟具有间接民主的特性，即村民群众参与村务管理的权利往往“被代表”而“虚置”。村民进行自治的主要内容就是三年一次参与村民委员会的选举🚵‍♀️。作为村民自治主体的村民作用难以发挥🕰，村民自治成了少数村干部的“自治”🧾。村民自治作为一项国家基层政治制度难以由村进入农户🈁，落地生根。 

进入新世纪以来💁🏻📙，村民自治的外部条件有了大的改观。一是基层组织日益健全🌘，国家对基层社会的整合日趋完善🎅🏿，群众依法自治的能力有所提高。更为重要的是，国家治理乡村的格局发生了重大变化🗡，如废除农业税费🐁，对农村和农民实行“多予少取”的政策。相比以往，党和国家对于农村更多的是从各个方面倾向于支持和建设，实施惠农工程♒️。村民自治的外部条件大为改善。自上而下的行政压力型体制有所改变🫄🏻，村民自治的“紧约束”变为宽环境🚴‍♀️，开始向本位回归🍟。 

新农村建设的主体是农民。村民自治需要进行广泛的社会动员，以吸纳更多地村民参与建设自己的美好家园。但现有“村实组虚”的格局限制了村民参与公共事务管理作用的发挥。正因为如此，在新农村建设中，处处可见的是“政府主导”，处处难觅的是“群众主体”。显然📹🧒🏼，如果没有“群众主体”，新农村建设缺乏持续的动力和稳固的基础🦙。这是新农村建设，也是村民自治发展中的一道难题。广东省云浮市强化村民小组的功能♏️，在组一级建立村民理事会，这一做法在破解这一难题方面作出了十分有益的可贵探索。 

广东省云浮市位于广东省西部山区，属于欠发达的农业地区。进入新世纪后，特别是2008 年以来🥊，该市积极探索科学发展的道路🎥，通过主体功能划分方法🎅🏽，走出了一条工业化🔉、城镇化和农业现代化“三化融合”🎵，经济发展与社会建设同步💂🏿‍♀️🏄🏽‍♂️，政府主导与群众主体互动的发展道路，被誉之为“云浮模式”。“组为基础”的探索正是在这一背景下出现的。 

云浮市在探索自己的发展道路时发现，要实现农业现代化离不开农民，要进行新农村建设离不开农民🦧，要在经济发展中实现对农村社会的有效管理更离不开农民。但现有体制却限制了农民主体能动作用的发挥🌈，农民缺乏参与新农村建设和农村社会管理的制度性平台👆。为此，该市云安县率先在组( 自然村) 一级建立村民理事会🧏🏻‍♂️。村民理事会理事由有威望、有能力的老党员、老教师🐎、老模范、老干部以及村民代表、复员退伍军人、经济能人😰、外出乡贤等有影响的人员组成👮🏻‍♂️，采用“三议🐙、三公开”的方式( 理事会提议、理事走访商议👋、户代表开会决议; 议案决议公开🎅🏻、实施过程公开、办事结果公开) 进行民主议事🧗🏻‍♀️。村民通过村民理事会这一平台进行自我管理、自我教育和自我服务。 

云浮市以“组为基础”，建立村民参与基层事务管理的平台，不仅破解了自身的难题，更具有普遍性的制度价值，有助于将村民自治引向深化👉。这是因为:

其一，组是最紧密的经济共同体𓀀。现行的村民小组建立在原生产队基础上🫵🎼。农村土地等集体资产大多属于村民小组，农民的生产活动范围更多在村民小组内进行，农民的生产互助活动也大多发生于相邻的村民小组内🥡。因此⏯，村民小组是农民最为直接的利益单位。农民的利益和利益关系绝大多数处于村民小组之内🧝🏼，而农民最关心的是与自身利益直接相关的事务👋🏽💁🏻‍♀️。通过在组一级建立村民理事会👳🏻，农民参与公共事务管理的利益驱动力更足。相对组而言🚣🏻‍♀️，村级事务与农民个人利益相对远和相对间接一些，故农民参与村级事务管理的动力也相对弱一些。 

其二，组是最紧密的社会共同体。村民小组大多建立在自然村基础上🤦🏿。自然村是历史形成的，居民居住相近，早晚活动随时相见。在这样一个熟人社会里👮，人们比较容易建立信任关系，也比较容易形成共同性规范👌，更有利于村民共同参与管理公共事务🎙。在实际生活中🙁，推选组长比选举村委会主任要简单和容易得多，且权威基础更坚实🍨。其原因就在于村民对相邻的本组人有较为充分的了解。 

其三👨‍👨‍👧‍👧👀，组是最紧密的文化共同体。村民小组是由若干相邻的家庭构成的社会群体。由于历史的原因，这种社会群体具有一定血缘和族缘关系。如许多自然村落是以姓氏命名的🤦。由共同的血脉和族缘关系构成共同的文化🤝，并强化村民对本共同体的认同和归属，而认同和归属是村民参与公共事务、共同建设美好家园的重要基础。在现实中🧎🏻，村民参与村民小组范围内的公益事业的动力与愿望往往更为强烈🗞。如广东省云浮市的外出“乡贤”很多，他们十分愿意为“家乡”建设出资出力，献计献策🎊。而这一“家乡”更主要的是与自己有血缘和族缘关系的自然村落▶️。云浮市在组一级设立村民理事会⛈，正好满足了这一需求，这也是动员社会力量参与新农村建设的一个重要举措。 

由此可见，如果说以村为基础设立村民委员会，村民通过村民委员会参与村级事务管理，更多的是基于国家法律规定🧑🏿‍🍳🎁，那么🎽，以组为基础设立村民理事会，更多的是基于农村社会内部的现实需求。这种内在现实需求是村民作为社会主体参与公共事务管理，共同建设美好家园可持续的动力。 

二、“三级联动”: 行政管理与群众自治的衔接及互动 

广东省云浮市村民自治创新的另一重要内容，是在组、村⤴️🚣🏻‍♂️、乡( 镇) 三级建立理事会，形成三级联动机制🙎🏿。在建设政府行政管理与基层群众自治相衔接与互动的新型乡村治理体制方面作了有益探索🤏🏿。 

长期以来💣🏃🏻‍♂️，中国乡村治理体制属于“横向板块式”，国家权力与乡村社会权力呈上下分立的二元结构👨🏿‍💼。在传统中国社会，“皇权止于县政”。除了赋税、兵役🍞、户口、审案等事务以外🍦，国家权力未能进入乡村社会，乡村日常事务更多依靠乡村社会的自我管理。因此，传统国家对于乡村社会而言👩🏼‍🌾，属于“悬浮式国家”，即悬浮于乡村社会之上。同时，国家对于乡村社会多为“财政汲取”而不是给予，乡村社会的民生福利和公益事业主要依靠乡村社会内部自己解决，如“守望相助🥇，患难相恤”。民众主要依靠家庭这一初级社会群体和家族村落这一次级社会群体来满足日常需求👨🏿‍🏭，国家对于乡村社会又属于“外在式国家”。即孙中山所指出的:“在清朝时代，每一省之中，上有督抚🛺，中间有府道🏄，下有州县佐杂，所以人民与皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系👦🏻🧘🏿‍♂️，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个原故😹，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝🤹🏻‍♀️🧧，只要纳粮，便算尽了人民的责任🏊🏼‍♂️。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭🕵🏿‍♂️。”［3］( P89) 近代以来🧙，国家权力开始从体制上向乡村延伸，在乡镇建立国家基层政权。而在人民公社时期，国家权力触角甚至一直延伸到农户。改革开放以来，农村的治理体制逐步定型为“乡政村治”的格局👬🏼，即乡镇一级设立基层政府，实行行政管理; 乡镇以下设立村民委员会🗡，实行基层群众自治。这一格局的实质与传统社会不同，但形式上仍然属于“横向板块式”的上下分立结构🧙🏽‍♀️。乡镇政府属于国家的基层政权机构，自上而下地对乡村社会进行管理。村民委员会属于基层群众自治组织👋🏿，其权力来源于本村村民🙆🏿‍♂️✩，自下而上地对乡村社会进行自我管理👷🏽。这一治理体制本身因权力来源、运行机制不同而产生了结构性矛盾。而中国长期沿袭的向农村汲取资源的体制又大大扩张了这一矛盾📴🕓。乡镇政府为完成各种任务，将村民委员会作为自己的下属机构和“一条腿”，要求村委会必须完成各种下派的任务🥡👩🏻‍⚖️。而村委会正是在完成各种任务的过程中🧼，消解了自己的“自治性”。但由于国家法律规定村民委员会属于群众自治组织，必须由村民群众选举产生🧖🏽‍♂️。这种权力的来源又决定了村委会不可能完全听命于政府♎️，在许多事情上甚至还会与政府相对立。因此🎒👊🏻，实行村民自治体制以来，中国乡村治理中的突出矛盾是“乡政”与“村治”的脱节🌦、矛盾甚至对立。

乡村治理的“横向板块式”的结构性矛盾到新世纪以后开始有条件地得到解决。这就是国家改革城乡二元体制，实行城乡统筹发展战略。国家实行“多予少取”的方针，对乡村给予支持而不是汲取，实行城乡基本公共服务均等化和各种惠农政策。国家不再通过赋税，而是通过大力改善民生来显示其存在和权威。在这一过程中😽，国家全面深入地向乡村社会渗透，由传统的“悬浮式国家”向“渗透式国家”转变。如国家每年向农户直接发放农业补贴♑️，在乡村实行全面义务教育🙇🏿‍♂️👨🏼‍🏫，实行政府与农民共同出资的新型合作医疗和新型农民社会保障等🧈。农民在日常生活中可以处处感受到国家的存在🧎‍♂️🎻。这种存在不是汲取农民的“外在式国家”☪️，而是改善民生，满足农民需求的“内在式国家”。在国家全面向乡村渗透过程中，也需要农民的参与，否则国家的惠农政策就难以真正实现。如近年出现“村官”侵呑惠农资金和农民补贴的问题🧑🏽‍🌾。更为重要的是🖖🏽，国家全面支持乡村并不能替代乡村社会自身的建设🧑🏼‍🚀🎮，国家自上而下的行政管理还需要乡村自下而上的群众自治的配合、衔接与互动🙊。否则，“群众主体”就会为“政府主导”所呑没🍚。 

因此，随着中国乡村治理总体环境的改变，乡村治理将发生前所未有的重大变化，即由传统的“横向板块式”向“上下互动式”结构改变🎡。所谓“上下互动式”结构是指国家行政管理😆，特别是公共服务一直延伸到乡村社会🆕，而乡村社会的自我管理，特别是自我服务与政府相互衔接并良性互动，以保障乡村社会成为国家治理的有机组成部分，内化于国家治理体系之中。正是在以上背景下， 2007 年，中共十七大报告提出了一个重要命题✢🧚🏿‍♂️，强调在乡村治理体系中“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接与良性互动”🛀🎙。但这一方向性命题提出后🙎‍♂️，在实践中却没有破题。广东省云浮市在组、村、乡镇三级建立理事会，实行“三级联动”机制，在回应中央的重大命题方面作出了积极的探索。 

2008 年以来🤵🔨，广东省云浮市深入贯彻落实科学发展观，在经济建设中加强社会建设，在社会建设中强化社会服务🤹🏿，在社会服务中又注重“向下给力”，让基层群众特别是农民群众享受社会服务成果。为此🏌🏽‍♂️，该市云安县的乡镇“大部制”改革🏣，将为农民服务作为改革导向，围绕为农民提供公共服务设立乡镇机构。如设立“农情研判中心”，这一机构的设立具有一定的开创性。为了提供便利的公共服务👼🏼，云安县在村一级设立“社区服务合作社”，乡镇政府有专人在村办理公共事务🏋️‍♀️。同时，村干部和村民代表一起参与办理，不仅提高了办事效率，而且保证了办事的公正🧖🏽‍♀️、公平和公开👩🏿。过去农民为办理公共事务需要到乡镇乃至县城🧜🏼‍♀️，现在本村就可以办理🕡，解决了农民办事难的问题🤌🏼。 

农村公共卫生长期以来是政府不管的事情。而云安在为城乡提供基本公共服务的过程中🏄‍♂️，将农村垃圾处理作为政府公共服务的重要内容🙅🏽‍♀️，由政府出资购买垃圾设备⚫️。但这一政府行为开始收效并不好，垃圾设备放在村里无人管，农民将其视为与己无关的东西。为此，该县领导认识到仅仅依靠政府行为，好事或许也会办不好，故要将好事办好🆙，就需要依靠群众的自我管理🍕、自我服务，为此决定将垃圾设备交由村民自我管理。接下来，又出现了新的问题: 由谁来管? 怎样管得更好? 这就需要由村民共同讨论和议决。正是在这一过程中，村民共同议事、决事的村民理事会随之产生并开始发挥独特作用🦎。 

乡村公共事务因其所涉及的范围和人员有所不同，需要在不同层面设立理事会。与全国一样🌘，云安的村一级自治组织机制相对较健全，村级理事会率先建立⛹️‍♂️，并通过强化社会服务而充实。云安探索的重要意义在于，由村级基础上向下延伸和向上扩展。向下延伸，就是在组一级建立村民理事会，使大量公共事务和公益事业在组内议决。只有那些组内解决不了的问题才提到村✮🍑。这样🍄，可以大大减轻村级理事会的压力🧚🏽‍♂️。乡村社会中大量事务都属于小范围能够解决的“小事”🈹，不需要也没有必要提到村级，而且通过组内的熟人办理“熟事”👨‍🍼，成效更好。向上扩展，就是在乡镇一级建立乡( 镇) 民理事会，使那些需要在全乡镇范围解决的公共事务和公益事业由乡( 镇) 民理事会参与讨论决定。以往乡镇事务主要由乡镇领导决定。尽管乡镇设有人民代表大会机构，但一般一年才召开一次大会🈚️，时间不长🧑🏻‍🦱🫸🏼，内容太多，发挥的作用不大。设立乡( 镇) 民理事会可以根据情况及时召开会议，广泛听取群众意见🫰，吸纳更多的群众参与日常事务管理👩🏿‍💼👨‍✈️。而且🦞，当今新农村建设和国家惠农政策已大大超出了村组范围🥖，涉及到全乡镇和乡镇政府，如果没有全乡镇范围内的农民群众参与，就难以实现全乡镇的利益及资源整合。 

在组、村👩🏼‍🚒、乡镇分别设立理事会🔵，是乡村治理和村民自治机制的重大创新，主要表现在以下三个方面:

(1)“三级联动”的基本价值是官民互通🍄🛥。三级理事会的设立打通了政府行政管理与基层群众自治的通道，密切了政府与群众的联系♐️。政府可以及时掌握乡村社会信息和农民需求，更好地提供公共服务并通过优质服务重建权威🔂。农民可以及时了解政策信息和政府行为🕵🏽👩🏼‍🚒，将自己的需求及时反映给政府，并通过参与管理改善治理。“乡政”和“村治”通过理事会的方式可以实现有效衔接。 

(2)“三级联动”的核心内容是分级治理。社会具有多层次性，人们在不同层级中生活，并形成不同层级的利益关系和公共事务👩🏻。中国传统的治理往往是“一刀切”，方式单一，方法简单。云浮市在组、村、乡镇设立三级理事会，使不同层级的事务在不同层级处理✵，从而将大量矛盾化解在基层✡️。云安县近年来实现“零上访”，其中一个重要原因就是哪个层级发生的矛盾在同层级理事会化解。组级村民理事会和村级社区理事会以“自我教育🫡、自我管理、自我监督、自我服务”为基本职责，乡( 镇) 民理事会则主要履行“表达民意🤸‍♂️、参与议事🙎🏻‍♀️、监督政务、调处矛盾、兴办公益”的基本职责。 

(3)“三级联动”的主要机制是相互促进。中国长期实行自上而下的垂直式治理，这在一个简单的农业社会和计划经济社会有其存在基础🧗🏼‍♂️。但当今中国已进入到一个利益和思想多样化、主体意识日益强化的复杂性社会，故有效治理需要不同层级治理实现良性衔接🤬🧵、互动💅🏻。在现行乡村治理体制下🧖🏻‍♂️，政府行政管理与基层群众自治存在着内在的张力，从而造成相互阻隔🪥。但这种张力并非系无解难题。“三级联动”以公共服务和公共管理为主线，以造福民生为依归，通过三级理事会共同讨论议决与村民利益相关的事务，可以实现政府行政管理与基层群众自治的良性互动🤞🏿。如农村垃圾处理需要政府决策，垃圾设备的管理方式需要村级理事会讨论决定，而垃圾设备管理行为则需要小组村民理事会讨论决定和监督🖤，同时垃圾处理决策和改进又需要乡( 镇) 民理事会讨论🧑🏿‍🎄。由此形成“三级联动”的乡村治理机制👩🏽‍🍳。 

三🏛、“组为基础，三级联动”的长效性和方向性价值 

广东省云浮市创造的“组为基础✭，三级联动”不仅解决了自身发展中的治理问题🫷🏼，更重要的是它具有长效性和方向性价值。 

近代以来，中国农村体制一直处于变动之中。其中的两次重大变迁: 一是人民公社体制；二是家庭承包体制🐃。与之相适应，又有着保障体制稳定运行的机制。 

人民公社是在对农业的社会主义改造基础上，伴随着大跃进运动出现的。人民公社一开始出现，就有浓厚的理想主义成分🧑‍🦼，其表现就是公社组织规模愈大愈好🆖，其分配形式愈平愈好，即通常所说的“一大二公”、“一平二调”。由此导致生产关系严重脱离生产力🏊🏼🧖🏽，引起经济困境。中共中央和毛泽东及时发现这一问题🚴，对经济政策进行调整，特别是确立了“三级所有🫱🏻，队为基础”的人民公社体制。其核心就是将人民公社的基本生产和核算分配单位下放到最基层的生产队🧑🏿‍🏭🧫，而不是生产大队，更不是公社🧲。当时的中央农村工作部认为这一体制有诸多好处👩‍⚖️，其中最重要的是大大调动了农民的积极性，同时便于干部遇事与群众商量🤦🏿‍♂️，建立民主管理制度👼🏿。毛泽东曾强调，以生产队为基本核算单位“至少三十年不变”［4］( P255)。至此，“三级所有🤍，队为基础”的机制保障了人民公社体制的长期稳定性，历经“四清运动”和“文化大革命”，虽然有“穷过渡”的干扰，但都未动摇这一体制®️。如果没有这一机制，人民公社是很难长期稳定和正常运行的。 

当然，由于人民公社的体制与农业生产不可化解的矛盾📘🫠，这一体制最终被家庭经营体制所替代🤟🏻。由此可见，在人民公社内部🦂，相比更高层级而言，只有在生产队这一层级才能更好地调动农民积极性，搞好农村基层民主管理😈。这是由中国农业生产🍹、农村社会和农民的特性所决定的。也正是由于这一特性，最终引起了以家庭经营为核心的农村经济体制改革。但是，任何一种体制都有一个不断完善的过程🤦🏿‍♂️。改革开放以来，中国村民自治制度的基本原则已经定型，即通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，实现村民自我管理🧝🏿‍♀️、自我教育和自我服务。但是🖲，村民自治的运行机制还有待完善。近年来，在一些地方，村民自治发展陷于停滞，甚至沦为空壳，农民参与基层管理的积极性受到严重影响🤿，便与此相关。而现行的村民自治机制运行不畅的突出问题就是下缺乏支点，上缺乏空间。广东省云浮市的“组为基础😣，三级联动”比较好地解决了这一难题。  

“组为基础”将村民自治单元由村向下延伸到组，以组为村民自治的支点，使村民小组成为村民自治的组织实体。这有利于调动广大群众参与基层事务管理的积极性，夯实村民自治的基础。应该看到，任何一种管理体制均建立在一定财产关系基础上🧑🏼‍✈️。农村的管理体制与土地制度密切相关🏋🏻‍♀️。中国的村民自治体制是伴随家庭承包兴起的，并与土地制度变革相适应。家庭经营是中国农村最基本的经营制度，并将长期坚持，且家庭经营体制仍在继续完善🌩⭕️。当今的土地经营处于并将长期处于“大稳定👨🏽‍🔧，小调整”，“大稳定🩻，小流转”的格局之中。所谓大稳定，是指土地关系长期稳定不变。这就决定了村民委员会作为集体土地所有者与农民作为土地承包经营者的关系不会发生重大变化🧘🏿。而“小调整”和“小流转”大多发生于村民小组范围内🔫。因此，农民的主要利益关系将在村民小组内。这推动着农民更关心村民小组的事务。同时，现阶段在农村进行以社区为单位的新农村建设。而农业生产的特性决定了农民居住点只能相对集中，而不能如城市一样高度集中。因此💣🤖，农村社区建设的支点应该是受自然条件所决定、长期形成的自然村🩷。无论是生产还是生活🛀🏼，村民小组与农民更接近🧖🏻‍♀️，农民也更愿意以村民小组为单位管理公共事务，共建美好家园💇🏿。这是村民自治的持久动力💪🏼。可见👃🏼，离开了村民小组这一层级🤱🏽，村民自治便缺乏坚实的支点和持续的动力，就会“悬空”。 

“三级联动”将村民自治机制由村向上扩展到乡镇，为村民参与乡镇事务管理提供了制度性平台，促使政府基层治理民主化。村民自治毕竟属于基层民主，需要更高层级的民主与之相适应🤟🏿。否则，村民自治的发展空间也十分有限🪞。在现实生活中，尊龙凯时娱乐可以经常看见彭真当年所担心的“行政干预自治”的现象。因此👩🏿‍🎨，村民自治内在蕴涵的民主参与机制需要向上扩展。彭真主张村民自治的重要原因是将村民自治作为训练农民民主管理的起点📟，而不是终点。他认为，农民“把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情; 把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情🕵🏻‍♂️，逐步锻炼🚧↖️、提高议政能力”［2］( P608)🫰🏽。经过数十年村民自治的发展，村级民主有了基本的制度轮廓，而乡级民主还有待发展，并与村级民主相适应🧎‍♀️👨🏻‍🦯‍➡️。广东省云浮市将村民理事会形式扩展到乡镇，为发展乡级民主提供了制度性平台。 

“组为基础🔺，三级联动”机制，可以说解决了中国村民自治运行中的三大问题: 一是通过“组为基础”👰🏿‍♀️，保障了国家政策和乡村治理的“落地”而非“悬空”在村级的问题; 二是通过“三级联动”实现了乡镇行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动的“对接”而非“脱节”的问题; 三是解决了在村民自治运行中发挥党的领导核心作用与群众参与管理的“互动”而非“互斥”问题😦。这一机制因此而具有长远性价值🚧。如果说“三级所有🙍🏻‍♀️🍲，队为基础”保障了人民公社体制长期稳定运行的话🧑🏻‍🔧🧱，那么，“组为基础𓀎，三级联动”也将有利于村民自治体制的长期持续运行🧝🏽‍♀️。

“组为基础，三级联动”机制对于中国基层民主和乡村治理还具有方向性价值👑。 

其一↖️，它有助于选举性民主向参与式民主深化🫶🏻。理论和经验都证明👩🏽‍🚀，民主形式与民主层级有关。直接民主适应于较小范围和较低层级🏌🏻‍♂️。较大范围和较高层级更多的是间接民主。中国的村民自治单位一开始定位于村级𓀓。而一个村一般数千人口，地域面积也较大，特别是农村税费改革以后的合村并组，村的人口更多👨🏼‍🦱，范围更大。在这样一个层级上实行村民自治，主要内容是民主选举。村民群众广泛参与村务管理既不现实🫄，也十分困难🪫。因此🌥👩🏻，中国村民自治中的“四个民主”主要体现在“民主选举”方面🚷🧑🏽‍🎨。但是，选举性民主的局限性很大。一是村级选举与村民利益的直接关联度不大，农民缺乏积极性👨‍🏭，在许多地方成为政府三年一次必须完成的一项工作任务🏃🏻‍➡️。二是村级选举之后缺乏相应的民主决策🧑‍🍼😖、民主管理和民主监督，当选的村干部并不能保证权力为民所用🤼‍♀️📃，村民自治会蜕化为村干部自治🤽🏿‍♂️。三是由于村是由若干个村民小组或自然村落构成，竞争性选举可能激活家族派性，甚至恶势力的参与💪🏻，出现贿选🤹🏼、暴力干扰，从而扭曲选举民主🫱🏿。四是仅仅只有选举性民主将大大限制群众民主权利的广泛行使🚧🌨。因此⚃，基层民主需要从选举��向参与式民主深化📴。所谓参与式民主，就是群众作为主体广泛全面参与基层公共事务管理，不仅是民主选举，同时要有民主决策、民主管理和民主监督💁🏽。而后三个民主更多发生于村民小组这一层级🧝🏽‍♂️🌑，或者以村民小组为基础开展。云浮市的“组为基础”能够更好地体现基层民主的直接性、广泛性和群众性🌏，是对村级选举民主的深化。 

其二，它有助于乡村治理由政府主导向官民共治深化🏃🏻‍➡️。新中国成立以后，乡村治理体制属于政府主导型。这一体制有助于实现国家迅速对分散的乡村社会的整合，但这种整合属于外部性整合，缺乏内在性动力。乡村治理中的“政府主导”大大强于“群众主体”。在当下中国，如何推进乡村治理，有两种价值取向: 一是延续政府主导📥，政府通过为农民提供公共服务和公共福利而全面深入地渗透到农村社会🙅🏽‍♂️。这就是所谓政府管理“一杆子到底”的思路🧑🏿‍🍳。而这一思路已反复为历史证明实不可取。因为现代社会法治型政府是有限政府👩🏿‍🏭，即不可能无限地包办所有社会事务🏟，也不可能包办好所有事务。乡村许多事务由村民自我管理会更有效🧑🏼‍⚕️，其成本更低🏥。二是社会主导🧔🏻‍♀️，通过大力发育和发展民间社会组织管理公共事务，实行完全的村民自治👕。这一思路有其合理性👍🏽👨🏼‍🔬，但也有一定局限性👦🏿。因为目前体制下的中国民间社会的力量相对薄弱，资源不多，离开了政府，许多公共事务难以办理好。同时，在中国，民间是与“官府”相对而言的，民间社会很容易转化为与政府对立💭，甚至对抗性力量。中国政府对“公民社会”这一提法保持着高度慎重，就是基于这一考虑。因此👨🏼‍🦱，在中国，乡村治理需要寻求第三条道路，这就是“官民共治”，即在党的领导和政府主导下，群众广泛参与，共同管理国家和社会🈺。云浮市组🆚、村、乡( 镇) 三级理事会就是党、政府和人民群众共同参与管理的制度性平台。在这一制度平台上，各个组织和群体根据其性质及功能发挥各自不同的作用🧜🏿‍♂️🐐，共同治理，共同建设。在“官民共治”的过程中，村民自治不仅不会因为政府的介入而受到限制，反而由于政府的指导🤷🏿、支持和激励而获得更大的发展空间。 

［参考文献］ 

［1］中共中央文献研究室编.三中全会以来重要文献选编(下册)［M］. 北京:人民出版社，1982.

［2］彭真文选［M］.北京:人民出版社，1991.

［3］孙中山.三民主义［M］.长沙: 岳麓书社🗞，2000.

［4］罗平汉. 农村人民公社史［M］.福州:福建人民出版社😳，2003.

作者简介：徐勇，华中师范大学政治学研究院教授、博士生导师👨🏼‍🎓，教育部人文社会科学重点研究基地——华中师范大学中国农村研究院院长。