嘉兴土改——发达地区城乡一体化的实验范本

韦黎兵

对于嘉兴市政府而言，其“两分两换”的土地改革——用承包地换保障，用宅基地换集中居住房——既是推进城镇化和城乡一体化的需要😮，更是破解该市经济建设用地瓶颈的良策。不过🤽🏿‍♀️，嘉兴土改模式在并不具有普适性🏚⚙️，只有地价较高的发达地区才可复制。

农民集中住楼房

鲍永林用村里的宅基地和住房，置换了镇里三套有产权证的公寓房。现在这三套房的市场总价已达百万。

农民鲍永林怎么也没有想到，自己65岁的时候，还能住进镇里的楼房🧜🏻，开始城市生活🌽，并且享有和城里人一样的养老和医疗保障。“现在再也不用怕到处乱飞的苍蝇蚊子，也不用熬夜照看虾塘了🦸🏻👨🏿‍🏭。”鲍永林对现在的生活很满意。

去年，鲍永林用他在嘉兴余新镇明星村的宅基地和住房👨🏻‍🦳，置换了镇里三套有产权证的公寓房。当时政府给他的宅基地和住房核定的补偿款为十几万♿️，另外还发给了他一万多元作为鼓励搬迁的奖金。

在政府提供的自建排屋、货币补偿和标准公寓这三种选择中🤜🏿，鲍永林选择了基本是“拆一还一”的三套有产权证的公寓房。现在这三套房的市场总价已达百万🌛。“你发财了！”面对旁人的戏谑，鲍永林乐开了花。

而他的承包地——21亩养虾的池塘——租给村里的经济合作社，合作社再转给镇里专门设立的渔里投资公司统一招商，出租给投资农业的客户🙇🏄🏼‍♂️。这21亩土 地，政府一次性给了十多万元的补偿⌨️，另外鲍还能每年从镇里拿到1.26万元的租金（每年每亩地600块的租金📪，每三年增长10%）。

鲍现在还在镇上开了一个小茶馆，前来聊天、打牌的客人多数是他以前村里的乡亲。

去年5月，嘉兴成为浙江省城乡统筹综改实验区，并启动了旨在消除城乡差别、实现城乡一体化的一项重大改革：“两分两换”🦬，即农民将自己的承包地长期转租，集约经营，以换股、换租、换保障，以宅基地换钱🚵🏻‍♀️、换房集中居住🧛，进而复耕宅基地以换取其他地方的建设用地指标。

嘉兴政府预计到2020年✶，该市将基本实现城乡一体化💪🏿👩🏽‍🦱。

为了给搬迁提供更多选择，余新镇按照市里部署，除镇上的集中居住地之外👷🏻‍♂️，还规划了三个集中居住点🧖🏻‍♀️，供搬迁农户自由选择——当然♡，这些社区将有更好的基础设施和教育卫生配套。而且🛀🏼，新房还可以自由买卖。

因此🦸🏿🏌🏻‍♀️，余新镇农民对“两分两换”的拥护前所未有🧎🏻‍♀️。

其中👤，明星村承包地集中流转的签约率达到了98%，拆迁的签约率达到了83%👨🏻‍🦲👨🏽‍🦳。有农户原本不愿签搬迁协议⏲，但看到邻居都搬走了，他一家一户安全都成了问题，反而着急得找上门来要搬走。

那些早先已离开农村把土地转租或者把老房子卖出的农民则后悔不迭，为争夺房产和土地流转而产生的利益纠纷和矛盾在他们之间迅速增加，户口迁到城里的农民也在懊恼。

钱从哪里来？

余新镇参与“两分两换”试点的有5个村4200多农户，政府出资高达十多亿🚸，这几乎是余新镇五年的全部财政收入☦️。“两分两换”在嘉兴已经酝酿多年。随着农民对农业和土地的依赖不断降低，嘉兴一直在探索一条消除城乡差别的道路🧑🏽‍🚒。

“2005年余新镇就在镇边上划了一块地，卖给农民建房子，让他们集中到镇上来住。”余新镇党委委员徐福金🏋🏼‍♀️，指着为“两分两换”盖的一片小区对面的规划整齐的房子说，由于其他政策不配套，这个政策2006年停了下来。

2007年年底，余新镇促进集中居住和土地流转的政策再次启动。但只有在2008年嘉兴市得到省政府支持开始“两分两换”改革试点👨🏿‍🚀🍋‍🟩，余新镇申请成为九个试点之一后🚴🏼，“两分两换”才迅速推进🙇🏼‍♂️。

之所以这次比较顺利👩‍👧‍👧，除了政策支持之外，是因为余新镇花了大本钱🌞。

余新镇“两分两换”实施的载体是渔里投资公司，由镇政府把所属的资产经营公司和村镇开发公司的资产一起装入成立。

在得到省市区上级政府坚持“耕地占补平衡”🧸🤝、复耕后授予建设用地指标的政策承诺后♚💁🏻，渔里投资由省里先匀给建设用地指标以安置搬迁农民，然后以未来新 增的建设用地指标的收益为担保，取得上级政府嘉兴南湖区政府经人大授权的财政兜底担保🧏🏼‍♀️，向三个银行融资5.4亿，获得农民集中居住所需的首期搬迁资金⏏️🌄。

渔里投资公司总经理黄军介绍🏂🍻，余新农民平均每户搬迁成本为28万⚀，除去自付部分☆👩🏽‍🎤，镇政府的支付成本每户也有二十多万😖。

而余新镇参与“两分两换”试点的有5个村4200多农户，政府出资高达十多亿，这几乎是余新镇五年的全部财政收入。

镇财政又该如何平衡呢？门道还是土地。

按黄军的估算，余新镇试点的4200多户集中居住后可节省土地2950亩地。按照余新目前工业用地23万每亩，商业用地超过100万的价格🏛，如果其中约1500亩土地指标作商用🙏，镇政府就可实现收支平衡。

嘉兴农民平均每户宅基地0.96亩❤️‍，通过集中居住每户可节省土地将近半亩。对于政府而言，如果这半亩地卖价可抵消拆迁安置费，政府就能实现收支平衡🧑🏻‍🔬。

这也是中国其他地方复制嘉兴模式的临界点👨‍🎤：集中居住所节约土地的价格，必须高于每户拆迁成本，否则就不能实现政府收支平衡。这个平衡点，超过20万拆迁成本和100万左右商用地价的嘉兴各镇，刚好具备了。

但这个地价要靠什么样的经济发展水平支撑呢🧑🏿‍💻？

余新镇距离嘉兴市区不超过8公里，处在沪杭中点，是嘉兴经济最发达的镇之一🧑🏽‍🦲，2008年工农业总产值达到80亿，财政收入超过3亿🍤，但本地人口仅4.3万🚶🏻‍♀️🔜，外来人口有5万——显然，嘉兴模式只适合地价达到较高程度的发达地区🧑🏽‍🎨。

改革动力

嘉兴市建设用地年均有一万多亩的缺口。在18亿亩耕地红线下🗾，这个缺口只有从农村利用率极低的宅基地中想办法👩‍👩‍👧。

在镇上生活了一年的鲍永林💔，对明星村的乡村生活已没有多少留恋。原因很简单：除了种地🥏、养虾的操劳📻，让年过花甲的他感到越来越力不从心外，农村的   环境已经是“一塌糊涂”🚫。

村里的生活污水💅🏿🪫，养猪约两万头所造成的猪粪等排泄物，以及村里27家各种小工厂产生的污染🐖，都直接排入河塘。

政府也一直在做努力🦸🏻。2005年余新镇村庄整治，镇政府在曹王村搞了铺设排污管网的试点，有一半的农户受益👗。2006、2007年明星村河道疏浚，政府又投入了六十多万，2008年为了明星村的河道保洁，政府投入又是三十多万👩🏽‍⚖️。

但政府也有苦衷：经济发达的嘉兴🧑🏽‍🎤👨🏼，农民的生活习惯已城市化🤵🏿，但却分散在1.7万多个自然村，排污管网建设和养殖户污染监管的成本太大💆、单位投资的受益人太少，政府没有那么多资源来分散投资。

更为头疼的是教育投入🚕。明星村适龄上幼儿园的孩子只有15人，但实际在村幼儿园入园的孩子只有7人，但只要有一个孩子在校，政府就得继续支付老师工资🟡、校舍管理等成本。

至今🆘，按户籍人口计算，嘉兴还有55%的人口在农村✍🏽。“居住分散，让公共服务很难向农村延伸和覆盖，也使基础设施建设、运行和维护成本非常高🧕🏻，同时造成了重复建设和资源的巨大浪费。”嘉兴市农业和农村工作办公室副主任徐勇如是分析。

分散居住，既造成嘉兴户均宅基地近一亩的土地浪费，也让农民的生活配套和福利长期滞后💽。

对于嘉兴市政府而言，“两分两换”既是推进城镇化和城乡一体化的需要🚫，更是破解长期发展土地瓶颈的办法。

按政府方面的预测，到2020年，嘉兴市年均新增建设用地指标为1.68万亩，但建设用地需求每年达到3万亩以上🌛🛻，每年1.32万亩的缺口。在18亿亩耕地红线下，这个缺口只有从农村利用率极低的宅基地中想办法。

嘉兴平均每户宅基地0.96亩😁🧝🏼，通过集中居住可节约近半亩占地，十年之内，每年可节地2万-3万亩。按照省里政策🏌️，这些土地复耕后，将有等比例或者略有打折的建设用地指标下发🥰。如此一来，长期困扰嘉兴的土地指标问题将基本解决。

这个计划对推动当地GDP增长作用巨大🎃。按照嘉兴市政府的测算☔️，此项改革未来十年，每年可为嘉兴提供200亿的新增投资和80亿新增消费，推动GDP增长一个百分点💆🏻‍♀️。

集中居住的灵活运用

财力弱的镇更喜欢在指定的宅基地上🚶‍♀️，做好规划配套🪲，让农民自建房。

因为经济发展水平不同👩‍👩‍👦，地价不同，为了促进集中居住，嘉兴各试点镇的偏重也不同。

由于农户拆迁的公寓房一半是具有全部产权的商品房，国家各种规费较多🏇🏽，成本较高👳🏻，而政府提供宅基地集中建房是不完全产权，成本较低🫰，财力弱的镇更喜欢在指定的宅基地上做好规划配套，让农民自建房。

“七星镇每户拆迁成本超过了50万🤺，但嘉善县惠民街道的拆迁成本总共只有不到20万🤛🏻。”嘉兴市农办副主任徐勇说，“两分两换”政策框架灵活性很强，各地可以灵活运用🕵️‍♀️。

姚庄镇就是灵活处理“两分两换”政策的👩🏿‍🦰🧒🏿。

姚庄镇同样经济发达🤜。这个户籍人口4万，外来人口2.1万的小镇，2008年人均GDP超过了7万元，工农业总产值超过了160亿，财政收入近3亿。

在2008年嘉兴市和嘉善县部署“两分两换”工作🍄，姚庄申请成为县里第一个试点镇👇🏻。此后开始的调研中，镇里分管“两分两换”的党委委员顾怀红发现，对于集中居住，大家积极拥护🛂🧔🏼‍♂️；但对于土地流转，农民们的态度并不积极。

农民对集中居住的拥护是符合经济理性的📝。

姚庄农户可选择没有产权证的复式房或者公寓房🏃🎊。具有产权证的公寓房安置农户户均获得180平米（两套）住房，扣除原拆迁房的政府补贴和奖励👩⛺️，农户只需要额外再出1万元即可。而这拥有产权证的180平米的住房，当时的市场售价可达45万左右。若拆迁农户将余房出售，将获利巨大。

正是因此，姚庄镇集中居住一期500户试点一开始🤛，就有上千农户蜂拥报名参加🕵🏿‍♀️。

但是，这个政策实施后产生了意想不到的后果。一旦人们发现可能有大量商品房低价入市🌓，姚庄镇市场上的商品房马上滞销♣︎，价格也开始凝滞。

这对未来镇政府卖地平衡收支将是致命的，姚庄镇很快改变策略：具有完全产权的公寓安置房将不再供给，农户或者在指定宅基地上低价购买五六层的复式房，或者拿着政府补贴去市场上购买商品公寓。

农地入市的不同选择

姚庄镇政府在调研中发现🥲，有地方政府把农民的承包地集中到手里却流转不出⚃，还得照常给农民付租金，地反成了政府的烫手山芋。于是该镇没有选择农地入市🫵🏿。

余新镇9个试点村通过村经济合作社，将土地统一交给渔里投资公司以后，该公司总经理黄军的担子非常重🫀9️⃣。与重庆曾经被叫停的土地入股模式不同，在余新镇，不管渔里投资把土地如何处置，能不能出租赚钱，农民的土地租金也是生活保障🛀，必须旱涝保收🎑。

也因此，黄军把租金定在1200元每亩，达到村合作社给他的地价的两倍👨🏽‍🦲。他得预备有部分村庄的部分土地不能出租，还得为每三年涨10%的租金做个预留，而且，得预备个别投资者中途退场出问题☝🏿。总之，他得平衡。

迄今为止，黄军对余新镇的土地流转的情况还算满意。由于余新地处沪杭中点，位置优越🦓，来看地的客商一拨接着一拨，他从中已经精选了6家有实力的农业投资商👨‍👧，每家租去的土地都有五六百亩😙。

但是，对余新镇的农业投资者而言🧑🏼‍🔧，承受1200元的租金🥐，与从尚未土地集中流转的其他余新镇农户那里每亩五六百元的租金相比，他们又图的什么呢？

陈健的舜荣农产品开发公司，是从渔里投资租得明星村677亩土地的投资者之一。陈健在余新镇还拥有一个农产品加工厂。获得明星村的大片土地，对他而言是一个典型的“公司+农产品基地”的产业模式💐。

“虽然租金高了点🤼‍♀️，但只有这样尊龙凯时娱乐才能拿到这么成片大块的地，长期开发😾。”陈健说。

有了自己直接掌握的土地，陈健工厂的原料质量和来源就能得到保证🆘。而且🛍️，沪杭高铁嘉兴站将落户余新镇🖖🏻🧖🏻，这里也将是面向杭州上海等大城市，综合开发观光农业的好地方✍️。

即便这样高的租金🦜，搞现代农业也是有钱可赚的。腾达蔬菜公司的总经理鲁惠琪也向渔里投资租了明星村662亩地🔃。按照他的初步测算，除去租金⚓️、种子、人工等各种成本，这些土地每年每亩能带给他四五千块的净利🧝🏼。

承包地集中流转在嘉兴也是灵活的。嘉善县姚庄镇就只实行了“一分一换”😀，就是只进行农户的集中居住并腾出宅基地复耕，不立即大力推进土地集中流转👩‍🎓。

在制定“两分两换”政策时，负责此事的镇领导顾怀红到天津💖、江苏⛹🏼‍♀️、上海进行了多地考察。但调研中她发现👩🏻‍🦼，有地方政府把集中到手里的土地流转不出💁🏿‍♂️，却还得给农民付租金，地反成了政府的烫手山芋0️⃣。

顾怀红在组织农民调研座谈中发现，农民也不大愿意把承包地交给政府。

由于工业发达，姚庄镇大部分农民实现了二三产业就业。早不在土地上生产的农民，早把自己零散的土地转租👐🏿，逐渐集中到部分农户手中，形成了万亩黄桃、2000万平方尺蘑菇和5000多亩大棚蔬菜的栽培面积。

这些经济作物每亩的年收益都在万把块钱左右，经营者并不希望失去土地，而出租承包地的农民，每亩的市场租金也能到700元，他们集中给政府流转😭，并不能获得更大好处。

正是因此ℹ️，进一步集中流转对姚庄镇的农民来说，既无需要也无必要♍️🤵🏻‍♂️。而土地拿到政府手里🙆🏿‍♂️，未必会比目前的农业土地流转模式和产业模式更好。

于是，顾怀红和姚庄镇领导最终选择尊重多数农民的意愿。

同样，由于土地没有集中流转，维持原有格局，姚庄就不存在“土地换保障”的问题。

今年7月🐃，邻近一个镇并入姚庄镇🧑🏽，加之农户搬迁的费用比预想得大，这个进程可能还会拉长。

即便如此🌗，按照嘉兴市的计划🛒📻，2020年前基本实现城乡一体化已经近在眼前。

农村传统管理模式面临更新

农民自由选择新的集中居住点🤸🏽‍♀️，这势必使村民自治组织和集体资产失去依托🫰🏼，农民将不得不过渡到城镇社区管理模式。

改革也将产生新的问题。

按照嘉兴每个镇“1+X”（一个中心镇，不大于行政村数的X个集中居住点）的规划，农户可在“1+X”中自由选择🈂️👩🏼‍🦲，这势必打乱原有村组结构，也将使村民自治组织和集体资产失去依托，农民将不得不过渡到城镇社区管理模式👍🏿🤜。

10月26日👩🏼‍🦰，余新镇党委书记毛扣祥召集各村支书和村长开会🌀，商量这些新产生的问题，并要求他们对村集体资产首先清产核资。

按照毛扣祥的思路🧟‍♂️，最好将这些集体资产变现后，投入镇里的工业园区标准厂房的建设，然后将标准厂房再分给各村，或者出租，或者自己生产经营，让村民们拥有一个长期稳定的收入和分红来源👬🏼。

“尊龙凯时娱乐村700万左右集体资产🤳🏽，量化到个人也没多少，我希望还是继续保留运作，给大家一个长久保障👩‍❤️‍💋‍👩。”明星村支书顾海明说📊。